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大国新村
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城市社区软治理破题

【摘要】国家治理体系和治理能力的现代化目标催生出城市社区软治理的新课题。城市社区软治理的内涵要求确认城市社区软治理的主体是多元的,打造软法辅以硬法的建构,显示灵活的执法手段。为此,城市社区软治理的新路径必须确定党是城市社区软治理的主导力量,培育发展各类城市社区社会组织,建立和完善社会心态治理机制。

【关键词】城市社区 软治理 新课题 新路径

【中图分类号】R473.2        【文献标识码】A

十八届三中全会提出了全面改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义,促进国家的治理体系和治理能力现代化”①。为了实现国家治理能力的现代化,首先要建立现代治理理念。所谓治理是由治理主体、客体,治理结构和治理机制等内容构成,治理更体现了软实力,这为社区治理研究提出了新的课题。城市社区软治理是在协商民主的管理平台上,以城市社区多元主体为治理主体,软治理为主要手段,以培育城市社区文化作为核心,运用调解、协商、讨论、说服、指导等手段,实施心理疏导和人文关怀等灵活方式,不断适应社区成员精神、物质、社会、生态和其他方面的需要,使城市社区达到良好的治理模式的总和。

软治理:城市社区治理的新理念

近年来,随着城市管理体系不断探索与创新,中国城市社区管理体制逐渐从单位系统转换为社区系统,形成单位系统与社区各种组织共存的模式。该模型强调权力运行要注重社区多元主体合作治理的治理型模式。这种新治理模式以开放、民主、互动和协商为治理特点。为此需要进行一系列理念、机制的转变。

社区管理由单一管理到多重共同治理理念的转变。软治理强调参与共同治理的多元主体的合作。从传统的社区管理主体的角度来看,街道办事处作为基层政府机构是对社区行使行政职能的政府代表,是一个单一的政府公共管理机构,对社区有绝对权力并垄断资源管理社区。而从社区管理的客体视角看,社区应该是社区多元主体的自我管理、自我教育、自我服务的载体。

多年来,随着改革的不断深入和发展,社会群体多样性和功能诉求越来越多元化,同时随着社会转型带来突出的社会问题和社会矛盾,单一的社区管理机构已经完全不能满足日益增长的复杂的社区要求。社区群众的多样性诉求与社区事务的复杂性要求,需要运用软社区治理的整合功能,促进社区治理机制创新。软治理可以充分调动社区多元主体包括社区行政机关、社会团体、社会中介组织、社区居民参与社区治理,协商、平衡各相关利益方的不同需求,构建社区治理机制。

社区行政管理机构由指挥的理念向服务指导理念的转变。软治理主张通过对话和妥协,达成主体间的平等、共识,平等的对话机制可以促进社区行政管理组织单向命令的褪色,引导对社区主体服务观念的转变。在传统的社区管理模式中行政机构往往依赖于对各种权力资源的垄断性占有垂直指挥和实施强大的行政控制,以达到其制定的规划和既定目标的实现。管理和指挥机关虽然发挥了社区管理组织的运作机制,但往往忽视了其他主体和社区治理内在的发展规律,不能应对复杂的社会事务有效地满足社会多样化的需求,结果是社区参与度非常低,社区整合功能严重削弱,社区治理目的难以达到。为了有效地回应社区的需要,改变现有的社区依赖于行政组织的现状,行政机关应当由社区管理命令角色转变为社区治理的指导、服务角色。倡导社区软治理不等于放弃硬治理,规范社区治理的行为,需要实施硬治理,但同时还要通过软治理满足社区居民自我发展、自我管理的需要,便利居民对行政机关行政决策了解、调解,促使行政机构服务理念的转变,实现共同治理。

由社区管理的单一的管理机制向协商民主治理机制的转变。软治理取决于参与者通过协商、谈判、对话等有效的协调机制和柔性约束机制的形成。传统的社区行政管理是管理机构和社区治理机构是自上而下的指挥控制,政府单向输出机构是非常发达的,但社区的协商机制和居民诉求的反馈都是很有限的,从而造成社区居民和各种利益的共同治理的要求与弱效的沟通、交流的梗阻,引起了许多深层次的矛盾和不满,导致社区潜在的不稳定的深层危机。为了实现社区的良性治理,政府要有意识地建立和培养一个良性互动机制,促进由社区管理的单一的管理机制向协商民主治理机制的转变。

软治理:城市社区治理创新的新课题

城市社区软治理的主体是多元的。我国传统城市社区治理是通过单中心的基层政府垄断公共权力对公共资源配置实施单向操作而实现的模式。这种传统的城市社区治理模式抑制了社区民主,造成治理运行不畅的困境。同时公共资源配置的低效率,使地方政府提供的公共产品不能满足社区的真正需求。改革开放三十多年来,中国的经济社会结构产生了巨大变革,市民社会已跃出地平线,这与市民社会在世界范围内的蓬勃发展是相一致的。在我国城市社区,社区居民委员会、社区服务中心和基层政府以外,还出现了各种各样的经济合作和互助组织、协会,他们将成为城市社区软治理的多中心之一。奥斯特罗姆针对传统行政只有一个中心、权力高度集中、利益高度整合的问题提出多中心治理理论,该理论强调“政府、市场组织、社区、公民都是社会治理的主体,无论是提供法律秩序的公共权威机构,还是创造产品的市场组织和积极参与的公民都是治理的主体,它们都有特殊的功能,能动地发挥着自己的作用,相互依赖、彼此促进共同协作管理”②。多中心理论“所展示的公共事物及其治理的内在逻辑无疑具有颇具现实意义的导向功能”③。

今天城市社区改革正在加速进行,城市社区社会组织已正成为城市社区治理的重要主体。社区社会组织是指社区居民作为社区的主要成员,以满足多元需求为目的,通过自发形成和自觉参与、以备案管理为主要形式的社会组织形态,是整合社区资源、加强社区建设、完善社区自治、服务社区居民的重要载体和力量。近年来,城市社区社会组织发展迅速,在社区自治、社区服务、提高社区文化的繁荣、维护社会稳定、推动社区志愿服务精神到激活社区的积极作用,已成为加强社会建设、构建和谐社区的重要力量。但从总体上看,城市社区社会组织仍存在着一些突出问题,如规模弱小,数量较少,社会参与度和参与率不高;专业类、自治类社区社会组织发展明显不足,承接政府转移职能的能力较弱,在社区服务管理中的作用未得到有效发挥;社区社会组织发展缺乏有效政策支持,培育和管理体制发展滞后等。这些问题正日益成为制约其快速健康发展的瓶颈。面对新的形势和任务,加快城乡社区社会组织培育发展,推动实现从“为民做主”到“由民做主”的转变,有利于提高社区管理水平,发挥其在反映居民诉求、协调利益关系、规范社会行为、繁荣社区文化、维护社会稳定等方面的作用;有利于提升社区服务能力,畅通服务路径,满足居民多样化个性化服务需求;有利于进一步完善城乡社区治理体制,加快转变政府职能,逐步构建起“小政府、大社会”的工作格局。为此,要从全面落实科学发展观、加快构建社会主义和谐社会的高度,充分认识做好新时期社区社会组织培育管理工作的重要意义。虽然目前各类城市社区自治组织力量非常薄弱,甚至只在某一个领域有一定的话语权,但城市社区自治组织的出现为城市社区软治理提供了存在的意义,它正发挥着政府机构不可替代的润滑剂效果。可以预计,在不久的将来,城市社区社会组织等将同城市社区服务中心并驾齐驱成为城市社区软治理的主体。

城市社区软治理是软法辅以硬法的建构。软法是相对于硬法而言,是指那些不能运用国家强制力保证实施的法规范,软法的决策主体是多样化。社区的“乡规民约”是典型的软法,这种软法是基于城市社区组织、居民间平等、协商关系,争议通常不是由法院裁决,而是民间调解、仲裁或通过协商解决争议的,体现了公民参与治理的治理理精神。城市社区治理中的各种城市社区社会纠纷和矛盾可以通过软法来调解。在城市社区治理,需要我们高度重视硬法和软法互补。硬法主要通过国家强制力实现充分的对社会的控制,体现为硬治理,而软法是一种软治理。软治理应用调解、协商、讨论、引导、说服等灵活手段和较强的谈判指导功能,着眼于化解社会矛盾,实现城市社区治理。社区居民参与软法的制定程度越高,软法的遵守更加自觉,城市社区软治理效果就越好。

城市社区软治理凸显柔性、多元的治理手段。在城市社区软治理同传统的治理不同,虽然不绝对排斥法律、经济和行政的强制,但治理方法主要有变为调解、协商、讨论、引导、说服等人文关怀和心理疏导的柔性治理手段。调解是中国人处理矛盾的主要方式,调解有许多种类,如人民调解、法院调解、行政调解、仲裁和律师调解。在城市社区治理,最常见的是人民调解。我们建立了人民调解委员会,经调解达成的协议具有法律效力,但如当事人对调解结果不服,可以向人民法院起诉,从而形成了中国特色的人民调解制度。实践证明,人民调解在社区是一个很好的公民自我管理、自我教育制度,能增强社区团结、维护社区稳定、减少纠纷、预防犯罪,促进社区治理,它将继续在城市社区软治理中发挥更积极的作用。心理疏导和人文关怀是近年来社区治理的创新举措。所谓的心理疏导是遵循心理活动规律,通过解释、说明、沟通、理解,消除人们的心理障碍,从而化解矛盾,消除纷争,培育社区意识和志愿精神。而人文关怀的焦点是满足人的感情多层次、多方面的需求。通过建立重视解决居民的生产生活的关爱机制和平衡社区成员的利益衔接机制以及促进基层民主均衡发展的监督机制、教育机制,培养自信、理性和冷静、积极的社会心理,从而使软法与硬法相辅相成,使多元主体共同治理、构建和谐城市社区。

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[责任编辑:张蕾]
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