三、理顺中央与地方事权与财力的关系，为基本公共服务均等化提供财力保障
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）中，进一步明确提出要“建立事权和支出责任相适应的制度”。因此，要加快行政管理体制改革，切实转变政府职能，推动由全能型政府逐步向公共服务型政府转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。在这个过程中，首先要逐步建立和完善作为政府履行公共服务职能基础的公共财政体系。
近年来，随着财政收入快速增长，中央财政支出积极向卫生、教育和社会保障等方面倾斜，支持解决民生问题，促进经济社会全面协调发展。但要巩固这一民生财政成果，关键在于完善制度，主要包括完善财政体制和规
范转移支付。关于财政体制，应当进一步明确中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。关于转移支付制度，第一，完善转移支付制度的指导思想，以实现全国各地公共服务水平的均等化为基本目标，应以一般转移支付为主，专项转移支付为辅，增强基层政府提供公共服务能力；第二，试行纵向转移与横向转移相结合的模式；第三，逐步取消税收返还，将其并入一般转移支付形式；第四，科学界定专项转移支付的标准，控制其准入的条件和规模；第五，完善财政转移支付的法治化建设，用法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等确定下来。此外，加大基本公共服务领域投入，随着经济的发展和市场经济体制改革的完善，一些准公共产品和服务，如基础设施，可以尽可能吸收民营资本投入，减少政府支出，以便将这方面的资金转向不断增加的教育、保健与福利服务等基本公共服务方面的支出。
四、改革县域主要领导干部的配置结构和选拔方式，提高地方政府的公共治理能力
省直管县在提高县的级别、权力重心下沉到县的情况下，县域治理结构就变得非常关键。坚持“民主、公开、竞争、择优”的选人用人原则，是建设一支优秀领导干部队伍的保证，也是提升县域治理水平和能力的关键所在。按照中央的精神，未来要逐步加大基层党政领导直接选举的范围。在推进这项工作的时候，既要从基层做起，考虑乡镇党政领导的直接选举，更要关注县一级党政主要领导的配备。鉴于未来县在我国行政管理中的特殊地位，如果把县级领导的选拔、任用搞好了，将会对我国的整个公共治理产生重要影响。为此，笔者建议：
第一，在选择乡镇党政领导直接选举试点的同时，可以考虑选择若干个县进行干部人事制度改革的试点，这一试点应该由中央直接来抓。
第二，对于未来县一级领导班子的配置，可以考虑进行结构上的重大调整。我们建议县委书记不拟兼任人大常委会主任，因为在县委书记实际上是本县“一把手”的状态下，不利于发挥人大对政府的监督作用。
第三，县一级的领导班子，书记和县长最好由一人担任，但都需要通过直接选举产生。然后，县人大、县纪委（最好由上级纪委垂直管理）同时对县长和书记实施监督。实际上人大和纪委等于同时监督一个人（即书记和县长）。
第四，通过党内和人代会两个途径，直接选举书记和县长。具体操作办法是：先由中共党员通过党内直接选举，选举出多个符合条件的县委书记候选人，然后把这些候选人全部递交县人代会进行县长的直接选举，当然县人代会代表，按照法律规定，10人以上也可以提出县长候选人，但必须在中共党员中推选。最后由人代会全体代表投票在多个候选人中选出县长，谁当选县长，谁就是该县的县委书记。不管党内差额选举，还是人代会差额选举，都要给参选者一定的表达权利，保证选举的公平公正。如果我们的县级主要领导能够通过上述选举的途径产生，不仅可以从根本上解决党政领导向党员、民众负责的问题，而且能够真正体现“民主、公开、竞争、择优”的原则，我国县级政治生态将发生历史性变化。
（作者：国家行政学院教授，北京大学博士生导师，中国行政体制改革研究会副会长）
