法律明确规定政府应报人大常委会审批，实际上政府常常不予报告。重大改革计划和重大经济建设项目的上马，本行政区域内有关公民权利的重要行动等等，都明显地应由人民代表大会及其常委会来决定的事情，但有些政府不习惯、不愿意把这些事情提交人民代表大会决定。”[8]这样的状况正处于外在变化中，但离人民代表大会制度的内在要求还差很远。随着政治文明的推进和国家治理体系的完善，立法权之外的决策权日益重要，这就不仅要求各级政府的重大行政决策出台前要向本级人大报告，还需要在人大与政府之间合理划分决策权，以限定政府的决策权能，并进一步健全人大讨论、决定重大事项制度，以适应人大决策职能的现实需要和未来需求。应当顺便强调的是，需要进一步强化人大对政府的监督，“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”，在当前体制下，法院、检察院对政府的抽象行为难有作为，因此应当特别强调人民代表大会对政府行政决策的监督。
——坚持以司法体制改革为重点的政治改革，应当与完善人民代表大会制度基础上的“一府两院”体制结合起来。司法改革当前的课题就是要在制度上确保司法机关依法独立公正行使司法职权。无论是自十一届三中全会以来党的历次代表大会的政治报告，还是宪法第126、131条规定，都明确要求保障独立司法。[9]这里需要明确两点，一是独立司法或“司法独立”的完整表述是依法独立公正行使司法职权。依法是独立司法的基础，也是排除干涉尤其是行政干预的最高事由；独立是依法行使司法职权的前提，也是实现司法公正的保障；公正是依法司法的最高目标，也是独立司法的价值诉求。二是独立司法的关键在于排除行政机关的干涉。这就意味着必须通过司法改革使法院、检察院摆脱政府的实际控制。也就是说，在人民代表大会制度基础上完善“一府两院”体制，尤其需要完善法院、检察院与政府的关系。应当强调人民代表大会制度对一府两院关系的基础作用，不存在与人民代表大会制度无关的一府两院关系，没有人民代表大会制度的保障，法院、检察院的独立就无从谈起。这里所说的“司法独立”不是西方三权分立理论的要求，而是经济社会发展的基本需要，也是国家治理现代化的要求。完善一府两院关系的重点在于，一要用制度提升法院、检察院排除行政干涉的能力，确保法院、检察院能够依法独立行使审判权、检察权，当然除了创新体制机制外，最根本的依靠和保障来自人民代表大会制度；二要转变检察职能，推进行政检察制度建设，使检察院通过行使法律监督权制约政府行政权，推动政府依法行政进程。[10]推进政治意义上的政府改革与司法体制改革相互关联，目的就是要逐步形成政府尊重人大、尊重司法的局面，使尊重司法成为法治政府应有的品质和风格，这既是政府的宪法义务和一府两院关系准则的具体要求，也是人民代表大会制度的内在逻辑。
十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：改革司法体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这与跨区域设立法院不是完全等同的概念，这可能意味着最高法院和高级法院设立跨行政区划的巡回法院或巡回法庭，负责特定类型和范围案件的管辖，以确保司法不受地方利益的影响。将探索建立新的管辖制度与跨行政区划设置法院等同起来实际上是一种误解。跨行政区划设置法院的主张早已有之，但因为与人民代表大会制度不协调或者说存在宪法障碍而备受质疑。[11]关于推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，这样的改革需要在确无替代方案时进行充分论证后审慎而行。原因是如果省以下法院、检察院的法官、检察官实行统一管理，要么形成司法职权上收的事实，地方尤其是基层地方不再负责司法事务，要么地方上出现管人与管事相分离的状态，致使地方特别是基层治理体系松解。无论出现什么样的状况，显然都与夯实基层、充实地方的国家治理体系发展趋势不一致。换个角度说，省以下地方法院、检察院人财物统一管理体制并不意味着与人民代表大会制度的完全背离，但这样的体制与地方人民代表大会制度的协调确实是一个新的难题。
四、完善人民代表大会制度以适应政治文明、国家治理、政治改革的需要
近些年来不少学者开始关注宪法制度研究，包括对像违宪审查制度等这样一些新制度的探讨和设计，对一些对老制度的重新反思，其中也包括对人民代表大会制度的审视。学界对人民代表大会制度的历史和政治地位存在比较一致的认识，但对其现实作用评判存在差异，有人甚至作出人民代表大会制度基本失效的判断。尽管这样的判断主要是基于学者的感性认识，但有足够的事据能够说明人民代表大会制度在国家和地方层面水平不一，人民代表大会制度的实践状况不尽人意，尤其是地方人民代表大会制度没有很好地落实。由于选举制度、代表制度等不尽完善，人大地位与职能、组织与结构、能力与权威等不够到位，致使人民代表大会制度在地方层面难以释放出应有的政治效应。毫无疑问，这与人民代表大会制度作为国家根本政治制度的地位很不相称。如何认识人民代表大会制度，如何理解人民代表大会制度的政治效应，以及如何完善人民代表大会制度以释放其应有的政治效应，是我国当前政治改革的基础性课题。
如前所述，人民代表大会制度与政治文明、国家治理、政治改革密切关联。适应政治文明、国家治理、政治改革的需要，应当在两个重点面向上完善人民代表大会制度，一是在一般意义上，强调完善选举制度、代表制度、决策制度、监督制度等，以进一步健全人民代表代表大会职能体系和组织体系，满足党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的体制机制需要，为完善国家治理体系、提升国家治理能力、推进国家治理现代化提供体制机制支撑，以及为包括政府改革、司法改革在内的政治改革确立方向和道路。二是在特殊意义上，需要特别关注地方层面的人民代表大会制度建设，在地方层面上实践党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的要求，尤其要确保基层地方党委依法执政；在地方层面上完善国家治理体系、提升国家治理能力，尤其要强化基层地方自主治理责任和能力；以及确保政治改革在地方层面上沿着正确的方向和轨道运行。
——政治文明与人民代表大会制度的完善。社会主义政治文明的核心是民主政治，它的实现途径是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。如前所言，党的领导、人民当家作主、依法治国统一于人民、执政党、一府两院与人民代表大会的政治关系中，统一于人民代表大会制度的内涵上。推进政治文明建设，需要不断完善人民代表大会制度，将党的领导建基于人民代表大会制度构筑的政治平台上，将人民当家作主奠基于人民代表大会制度夯实的政治基础上，将依法治国战略的实施奠定在人民代表大会制度铸就的政治基石上。人民代表大会制度紧密联结着党的领导，密切联系着人民当家作主，高度结合着依法治国，为这三个方面及其有机统一提供坚实的制度保障。加强党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，推进政治文明建设，无疑是人民代表大会制度的根本政治功能和最高政治效应，当然也是政治改革欲求的根本目标。
在地方层面上实践党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一尤其重要，为此应当特别注重两个方面：一是应当重视地方党委书记兼任地方人大主任的制度安排。执政党在国家政权体系内执掌政权，这符合世界政党政治的一般规律。中国执政党在国家政权体系中发挥领导作用的最佳位置就是人民代表大会。在以往的实践中，地方党委书记兼任地方人大主任的做法建立了地方党委与地方人大的联结点，但这个联结点上的规范化、制度化问题一直没有得到解决，人们对这一政治安排与地方党委依法执政、通过人大执政的关系没有引起足够的重视，从而影响了这一制度安排的政治效应；[12]二是应当注意党的职能与人大职能的关联与贯通。比如，地方党委的组织权与地方人大的人事权之间应当形成协调沟通的关系，使人大政治任命具有程序与实体的双重意义。再比如，加强地方党委对政法工作的领导，无论政治领导还是执法监督，都需要地方党委政法委员会与地方人大内务司法委员会的关联、贯通与协同，地方党委政法委员会对司法的领导应当通过地方人大相关机构的工作展开。这就需要进一步完善地方人大组织体系，建立相应机构对应地方党委与地方人大的重要工作关系，不断完善地方党委通过人大执政的体制机制。
——国家治理与人民代表大会制度的完善。如前所述，国家治理体系建基于人民代表大会制度之上，提升国家治理能力需要以国家权力能力为核心实现执政能力、行政能力、司法能力等有效整合，而国家治理现代化与人民代表大会制度所保障的政治现代化同步并行，从理论逻辑和制度功能上讲，人民代表大会应当成为国家治理体系的基石和架构。加强国家治理体系和治理能力建设，就需要在人民代表大会制度基础上，完善以人民代表大会为基石和架构的国家治理体系的层级关系，既包括中央与地方的关系，也包括地方不同层级的关系。地方治理体系和治理能力建设应当与地方人大制度建设相联系，尤其需要重视基层政权在国家治理体系中的地位和作用。从完善国家治理体系的意义上夯实基层，通过加强基层治理改善国家治理状态。
从完善国家治理体系、提升国家治理能力的角度看，加强地方人民代表大会制度应当着眼于两个方面，一方面，地方立法权需要合理布局和配置。当前地方立法权布局不均衡，不能够适应地方治理的需要，在已有的地方立法权布局中也存在运作方面的问题，主要表现为地方立法权基本上由人大常委会行使，地方人大会议基本上没有立法活动，地方人大立法职能虚化。从立法权的功能上讲，地方立法权对于地方层面的国家治理具有重要意义。十八届三中全会提出增加具有地方立法权的较大市的数量，这无疑是完善地方人民代表大会制度的重要举措，也为完善地方治理体系、提升地方治理能力拓展了制度空间。在合理布局地方立法权的过程中，在省级地方和较大的市的层面上，应当合理调整地方人大与其常委会的关系。一般而言，凡是地方特别重大的事项，宜由地方人大作出决定或进行立法，地方重大事项可由地方人大常委会决定或立法；凡是全国人大制定的法律，地方实施办法应由地方人大制定，全国人大常委会制定的法律需要地方立法，可由地方人大常委会进行。[13]另一方面，地方人大的性质、地位、职能等需要进一步明确和规范。当前在有些基层地方，存在人大主任或常务副主任兼做执行性事务等不规范状况，比如，人大常委会主任或者常务副主任、政协主要领导等被安排一些诸如开发区建设总指挥这样的“实职性”岗位，甚至出现“党委政府管全面、分管领导管条线、人大政协管点片、检察法院管事件”这样的基层管理体制，看似是对基层人大、政协领导的重视和尊重，实际上是长期普遍存在的人大虚化、人大领导虚位、政协可有可无等观念的表现。基层的这些做法模糊了人大的性质，淡化了人大的决策和监督职能，矮化了人大的政治地位。[14]如果这些情况不改变，就无法发挥人民代表大会的作用，无法显示地方人民代表大会制度的政治效应。
——政治改革与人民代表大会制度的完善。如前所述，政治改革，包括政府改革、司法改革等，总体方向是以人民代表大会制度为基础建设中国特色民主政治，政治改革的轨道是以人民代表大会制度为核心的政治制度体系铺筑的宪政道路，政治改革是社会主义政治制度的自我完善和发展，主要是指人民代表大会制度与时俱进，尤其是地方人民代表大会制度的完善和发展，这充分说明了人民代表大会制度与时俱进同政治改革的逻辑关系。如果不强化人民代表大会制度与政治改革的逻辑关系，地方层面改善党的领导的政治改革就难以使地方党委走上通过人民代表大会执政的道路，地方党委民主、科学、依法执政就无法落实；如果不强化人民代表大会制度与政府改革的逻辑关系，地方人民代表大会制度的政治效应和地方人大的权威就无法体现，地方层面的法治政府建设进程就缺乏制度性的推动力量；[15]如果不强化人民代表大会制度与司法改革的逻辑关系，
