强化我国人大监督功能的关键环节和具体措施
进一步完善人大监督法律制度，尤其是要注重对监督者的监督，强化人大监督的法律责任。强化人大的监督功能，首先，应当对作为监督者的人大及其常委会建立责任约束机制，这样才能促使人大将其监督职能做实做到位。比如可以考虑制定对人大及其常委会进行监督的专门立法，对人民监督人大及其常委会作出全面系统的规定，包括对监督程序作出贴合实际、具有操作性的规定，以及对人大及其常委会工作失职的法律责任的规定。同时，应在立法中充分贯彻监督公开的原则，将人大及其常委会的工作情况定期予以公开，并且引入社会监督、舆论监督、新闻监督等方式，从而给人民监督人大及其常委会的工作提供一个广阔的法律平台，以便有效地促使权力机关更加尽心尽力地履职。
其次，通过进一步完善《各级人民代表大会常务委员会监督法》以及其他相关立法，对政府组成人员、审判委员会委员以及检察委员会委员等这些“一府两院”的核心成员的履职情况实施监督，因为说到底国家机关的工作是人来做的，特别是国家机关的核心领导层成员对国家机关各项工作的实施和开展具有决定性的影响，因此要强化对“一府两院”中这些核心成员履职情况的监督，不仅要使监督便于实施，还应注重完善法律责任方面的规定。
其三，完善现行立法中人大及其常委会对“一府两院”实施监督的程序规定。既要具有操作性，便于经常性监督，又要使监督富有成效，及时纠正和弥补“一府两院”工作中的错误和疏漏，从而使人民代表大会制度处于一个具有自我调节机能且良性有序的运转状态。
其四，通过完善相关立法，对人大行使监督权的诸种方式作出进一步的规范和完善，比如对于人大“执法检查”的监督方式，可以规定在具体实施过程中更多地采取一些暗访或者突击性检查的手段，并且为防止被检查机关提前知晓，还应在规定采取上述执法检查手段的同时，做出保密性的要求并可以采取一些保密性的措施，以及规定泄密责任人所应承担的责任。总之，结合实践中容易出现问题的环节，尽可能做出细化的规定以有效预防和遏止问题的出现。此外，人大监督程序的启动主体应多元化，尤其应当包括与被监督事项直接相关的利益群体。
梳理并摆正人大与同级党组织及“一府两院”的关系。人大与同级党组织之间的关系。其一，党的领导并不意味着党可以对国家机关直接发号施令。党的主张要变成国家意志必须要经法定程序，且党必须始终在宪法和法律的范围内活动，不具有超出宪法和法律以外的特权。所以，党要尊重人大及其常委会依法开展的监督工作，并遵守其做出的决定。其二，党的领导主要侧重于大方向、大原则方面的领导，即具有宏观导向性，至于具体详细的政策规划和组织实施应当留待国家机关去做，而不能将党的权力触手延伸到国家机关的权限范围中去；其三，人大及其常委会行使职权要与同级党组织做好沟通工作。包括重要人事任免，重大事项决策，重要立法、监督权的行使等在事前做好充分沟通并在认识上达成一致，这样有利于人大与同级党组织之间关系的顺畅和工作中的相互扶持，从而有利于增进工作的效率和实效性。
人大与同级政府的关系。人大与同级政府的关系的理顺，关键在于强化两者的法律责任。一方面，如前所述，强化人大监督权行使的法律责任，以使人大敢于监督并且把监督落到实处；另一方面，强化被监督者的法律责任，主要是指行政机关的主要负责人，特别是对其干扰及抗拒人大监督的行为要在立法中明确其应承担的法律责任，并且应使责任的承担对其具有相当的震慑力，从而让其增强责任意识，自觉接受人大监督。此外，为彻底扫清人大监督政府的思想障碍，政府的主要负责人应尽可能不在同级党组织中兼任主要领导职务。
人大与同级法院、检察院的关系。人大与同级法院、检察院关系上，既要实现人大对同级法院、检察院的监督，又要保证司法独立，即“在监督司法的过程中，应当把握好度，尊重司法机关的法定职权”②。一般情况下，人大只是从整体上对同级法院、检察院进行抽象的、形式上的监督，不能跳过司法机关直接介入具体的案件审理，即使裁定判决明显有问题也不能即刻否认它的效力，而只能督促司法机关尽快纠正错误，或者对他们提起质询。可以进一步明确质询权行使的范围，将人民群众普遍反映强烈的，司法工作人员失职、渎职、徇私枉法等问题纳入到人大常委会质询范围中来。同时，检察院作为法律监督机关，与人大存在职权交叉的问题，这可通过采用制定相关监督工作条例实施细则来解决，明确各自职权范围，同时也藉此防止两院司法解释侵犯立法权。
进一步完善人大代表选举制度。首先，改革和完善人大代表候选人提名制度。人大代表不仅要人民认可和推举，其本人还应有为人民服务而参政议政的主观意愿，这样才能更好地履行代表职责。所以，代表候选人提名环节，拟提名的代表候选人应公开表明其参选人大代表的意愿，并且向所在选区的选民或者选举单位的代表宣传介绍自己，因为“选民对候选人具有完全知情权，候选人的信息必须真实完整地公之于众”③，这也让选民或者代表对其有一个熟悉和了解的过程，以便其后更好地行使提名推荐权和选举权。而且，通过不同方式提名的代表候选人不仅要让选民或代表熟悉其个人情况，还要使这些代表候选人在参选的过程中平等无差别，不能因为是执政党提名推荐的代表候选人就优先于其他代表候选人。其次，扩大差额选举范围，创制淘汰规则，以激发代表的竞争意识、责任意识，为选民提供更多可选择的机会。再次，合理优化代表结构。一方面限制人大代表中党和国家机关领导成员的数量，避免因自己监督自己而导致无法收到监督实效；另一方面增加基层代表和一线代表的数量，尽可能使各个层面都有相应的代表。最后，扩大直接选举的范围，完善直接选举规则，可先在一些地方进行试点，待条件成熟以后再逐步推广。直接选举范围的扩大，会更有益于保障国家权力的人民属性。
设立专门行使监督权的机构，逐步实现人大代表的专职化，进一步完善人大代表的工作制度。首先，在人大之下增设一个专门委员会—监督委员会，负责经常性地行使人大及其常委会的监督权，可以通过制定《全国人大及地方各级人大监督委员会组织法》来对监督委员会行使监督权作出全面系统的规定。这样不仅有助于人大监督权行使的连续性和经常化，还会促使监督落到实处，从而有效地发挥人大监督的功能。其次，还应逐步实现我国人大代表的专职化，这是对人大各项职能充分有效发挥的重要保障。目前，我国的人大代表基本上还是兼职代表，他们担任人大代表往往只是副业，而且人大代表的履职也没有完善的责任追究机制，所以其作为人大代表的责任感和使命感相比专职代表就没有那么强，这势必影响到其履职的效果和人大整体功能的发挥。人大代表的专职化是一个发展趋势，但应逐步探索推进，既要让人大代表能够更好地代表人民行使国家权力，又要保证人大代表与原选区选民或原选举单位代表联系的畅通并能及时正确地反映其利益诉求。此外，还要进一步完善人大的会议制度、各级人大常委会与代表的联系制度、人大代表与选民的联系制度、人大代表的视察、调查制度以及人大代表的学习培训制度等人大代表工作制度。
总之，强化人大监督功能不仅是人大履职的重要内容，也是确保人民代表大会制度理论真实性和现实优越性的关键环节，更是人民民主专政国家性质的基本要求。因此，在建设法治国家的今天，必须为人大行使好监督权提供坚实可靠的法律保障。
（作者为辽宁警察学院副教授）
【注释】
①舒放，王克良：《公务员制度教程》，北京：中国人民大学出版社，2008年，第93页。
②杨全心：“着力突破瓶颈 深化司法监督”，《上海人大》，2009年11月号，第37页。
③何深思：“人大监督刚性的天然缺失与有效植入”，《中国特色社会主义研究》，2013年1月号，第57页。
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