【摘要】人民代表大会制度在保障人民当家作主方面发挥了重要作用，然而它也存在一些亟待完善的方面，特别是实践中人大监督功能的弱化。强化我国人大监督功能的关键环节和具体措施主要是：进一步完善人大监督法律制度；梳理并摆正人大与同级党组织及“一府两院”的关系；进一步完善人大代表选举制度；设立专门行使监督权的机构，逐步实现人大代表的专职化，进一步完善人大代表的工作制度。
【关键词】人民代表大会制度 人大监督功能 关键环节
我国的人民代表大会制度迄今已走过了60载，作为适宜于我国人民民主专政的政权组织形式，它在保障人民当家作主方面发挥了重要作用。然而，人民代表大会制度在实践运转的过程中，也显现出一些亟待完善的方面，特别是人大监督功能的充分有效发挥方面，仍需要加以强化和完善。其主要原因在于保障人大监督职能的相关法律不健全、人大及其常委会与同级党组织以及“一府两院”的关系尚未理顺、缺乏专门的监督机构和充足的时间保障、人大代表的构成不合理及其为民请愿的主观意志和参政议政能力尚需进一步强化提高、现行的选举制度与民主选举的要求还有一定差距，以及选民或代表对人大代表履职的监督渠道和机制缺失。
制约我国人大监督功能充分发挥的主要原因
保障人大监督职能的相关法律制度不健全。尽管目前我国有一些涉及到人大监督职能行使的立法，比如国家机关组织法、选举法、立法法以及各级人大常委会监督法等，但依旧未能对人大监督职能的充分发挥作出全面有效的规范和保障。主要表现在：
其一，缺少对作为监督主体的人大及其常委会进行监督的规范，包括人大及其常委会行使监督权的法律责任；其二，虽然现行立法有人大对“一府两院”工作进行监督的规范，但往往是选取某个局部或焦点进行监督，这种监督显然有失片面，而且对个人监督的规范较为薄弱；其三，现行立法对监督程序的规定比较笼统模糊，可操作性不强，而且对监督程序的规定偏重于事后，实践中往往也是事发后“不得已”例行公事地介入，显然这种监督不具有实质意义；其四，有些监督方式的监督实效不明显，且启动监督程序的主体较为单一。此外，启动监督程序的法定主体比较苛刻单一，比如“特定问题调查”这种监督方式的启动主体要求非常严格，且对于与“特定问题”相关的利益群体，往往不具有直接启动监督程序的法定权利，这是不太合理的。
人大及其常委会与同级党组织以及“一府两院”的关系尚未理顺。首先，人大及其常委会与同级党组织的关系没有理顺。中国共产党作为执政党，意味着作为国家机关的人大及其常委会要受其领导，但党的领导主要是政治领导、组织领导和思想领导，也即政治方向和原则方面的领导，而非对国家机关工作的包办替代。然而，在实践中，“党政不分”、“以党代政”的现象却还是不同程度地存在。
其次，人大及其常委会与同级政府的关系没有理顺。理论上讲，政府由人大产生，向人大负责，受人大监督，政府的法律地位在人大之下。但实际上，由于政府的首长通常是同级党组织的主要负责人，所以往往人大及其常委会不敢监督同级政府或者虽有监督也只是走过场，长此以往，势必降低权力机关在人们心目中的权威地位。
最后，人大及其常委会与同级法院、检察院的关系没有理顺。这其中，主要体现为未能处理好人大监督与司法独立的关系。
缺少专门的监督机构和充足的时间保障。人大及其常委会作为国家权力机关，其权力具有全权性的特点，即在其权力效力所及的行政区域范围内对一切重大事项都享有决定权，包括立法权、重大事项决定权、重要人事任免权以及监督权等，其权力范围非常广泛，这同时也意味着人大及其常委会的工作任务十分地繁重，难免会有顾此失彼的情况。尤其是人大并没有设立专门行使监督权的机构，并且人大及其常委会的会期非常有限，加之人大代表又是兼职代表，所以人大监督权的充分行使在实践中很难得到保障。
人大代表的构成不合理及其为民请愿的主观意志和参政议政能力尚需进一步强化提高。首先，就目前我国人大代表的整体构成来看，党和国家机关的各级领导和官员居多，特别是“原本受人大监督的其它国家机关领导干部不仅充当了人大代表，而且数量可观，人大代表官僚化已然形成”①，另外还有大中型企业的老板，事业单位、科研院所及高等院校等单位的主要负责人，以及一些明星代表，真正的各行业领域的一线代表和基层代表较少，比如农民工代表、普通的行业代表较少。其次，人大代表“为民请愿”的主观意志和参政议政能力并不理想。人大代表应该代表选民或者选举单位所关联的群众的利益，不断地搜集反映他们的诉求并力促实现。然而，在实践中，一些人大代表要么只将“人大代表”作为一种荣誉称号，比如一些行业模范、劳动模范代表尽管是所在行业领域的业务技术能手，但其参政议政的能力和自觉“为民请愿”的意识并不一定具备，很多在人大会议上也只是举举手表表决，而不做实质性的发言和讨论。要么就是具有一定的功利性，将人大代表的工作作为其事业发展的一个平台，利用人大代表参政议政的所谓契机，来促使其事业的发展获取更好的政策支持或者谋取其他的私利，而真正来自基层的、大多群众的呼声却在人大这个人民行使国家权力的平台上得不到应有的反映和回馈，这种人民利益诉求渠道的不畅和缺失显然是不正常的。
现行的选举制度距离民主选举的要求还有一定差距。选举制度是人民代表大会制度不可或缺的重要环节，无论是人民选举人大代表，还是人大选举产生“一府两院”，都离不开选举制度，而且它关系到国家权力能否保持人民属性，所以选举制度设置的科学与否直接关系到人民代表大会制度的实施效果和人民当家作主地位的实际体现。现实中，选民或代表往往在对要投票选举的代表候选人不甚了解时行使选举权，甚至如何行使选举权—投票给谁，也是事先有组织的、有导向性的安排好的，这其实是对选民或代表行使选举权自由意志的一种干扰，是违背民主选举要求的。包括选举的基础环节—代表候选人的提名推荐，虽然也有民主推荐的过程，但一方面存在民主推荐的随意性较强，往往是推荐自己熟悉的人，而没有更多地考虑他或她是否具备人大代表的素质能力。另一方面民主推荐的过程中和最终的结果也存在有组织导向性，这些都会影响到选举的实际效果。
选民或代表对人大代表履职的监督渠道和机制缺失。完整意义的选举权其实应当包括监督罢免权，所以选民或代表不仅有权选举自己认为合适的人大代表，而且还有权对经由其选出的人大代表实施监督乃至罢免。然而实践中，人大代表一旦当选，其任内的履职情况，原选区或选举单位的选民或代表基本不知晓或者知之甚少，同时也没有一个健全的约束人大代表向所在选区或选举单位的选民或代表经常性地报告工作以及倾听他们心声的渠道和机制，这种选民或代表与当选代表联系脱节、监督当选代表工作机制缺失的现状必然是不利于人大监督功能的良好实现和发挥。
