国家文化治理体系及政府在其中的地位与作用

文化治理体系是国家治理体系的重要组成部分，政府在国家治理体系中的定位决定着政府在文化治理中的地位与作用。中国国情要求，党和政府在构建国家治理体系方面是“元主体”，要承担“元治理”的责任。具体到文化治理，政府的基本职责应该包括：架构国家文化治理体系；保障和实现国家文化需求；建设公共文化服务体系；发挥市场配置资源的决定性作用；促进和发挥“社会”在文化治理中的积极性。

国家文化治理体系概论

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，构建国家文化治理体系，提高国家文化治理能力，是全面深化改革总目标的重要组成部分。“文化治理”与“文化管理”只有一字之差，但却有质的飞跃，充分体现了文化领域内政府角色及其管理方式从传统管理体系到现代治理体系的转型，体现了国家治理、社会治理的自信自觉和法治的日趋成熟，也体现了在经济发展、文化繁荣、价值观念和意识形态转变等多种要素共同作用下新的社会需求和政治期望。

国家文化治理的内容。国家文化治理的内容是指在文化领域内国家治理的对象和目标。国家文化治理的重要目标是在文化事业方面建设社会主义核心价值体系，构建公共文化服务体系，创建合理的国家公共文化资源供给制度，以及在文化产业方面为市场对文化资源的基础性配置创设稳定的外部条件，推动文化市场繁荣发展。

通常提到的构建公共文化服务体系，一般来说是指在国家层面为保障民众基本文化权益，为民众能享有必要的公共文化服务，享受与社会发展水平相当的公共文化生活，而配套的整体性文化制度框架。广义的公共文化，既应当着眼于民众个体应该享有的文化权益保障，也应当服务于国家作为一个整体应该具有的文化利益，可以称之为国家文化需求，它事关国家安全、国家战略和国家发展，至少应该包括社会主义核心价值体系的建立和普及、正确意识形态的确立和维护、能代表时代与国家文化精髓的精品力作的产生、文化安全与文化主权的保障、文化遗产保护和传统文化传承等多个方面。

如果按照公共产品理论，国家文化治理的基本内容包括：纯公共文化产品、准公共文化产品和非公共文化产品，三者分别具有不同提供主体和供给模式，为保障不同主体所需要的多样性和差异性的治理模式得以实现，要求政府、市场、社会等主体各负其责，良性互动，共同发挥作用。

国家文化治理的内容还需要从不同层面来理解：宏观层面，国家治理可以理解为是由国家在经济、政治、文化、社会、生态等各个领域的治理方略构成的整体，国家文化治理是其中一个子系统。中观层面，根据我国现有行政体制对文化工作的划分，国家文化治理的基本对象以新闻出版、广播电视和文化艺术为主，以散落在其他国家行政部门和社会组织中的文化管理内容为辅。微观层面，主要以文化艺术领域为对象。当然，上述三种分类显然不能涵盖现阶段国家文化治理的全部，笔者以为，从实践性和有效性角度考虑，对国家文化治理进行理论研究，从其基本内容的中观层面进行是比较适当的。

国家文化治理体系的特征。构建国家文化治理体系，最根本的标志是政府作为国家文化治理的“元主体”，其职能定位和行政模式从传统向现代化转变，由管理主义模式向参与式治理模式转型。因此，国家文化治理体系的基本特征也正是“治理”区别于“管理”的具体表现：

一是开放性。在管理时代，国家文化管理体制相对封闭，政府是单一的主体，其他都是客体，主客体关系绝对化而且不平等，其作用方向也是单一的，自上而下。而在治理时代，国家文化治理体系表现出充分的开放性。政府、市场、社会在某种程度上成为并列的主体，并且在各自的治理空间中表现出互为主客体的特点，作用方向则呈现出自上而下、自下而上、左右平行的复杂性。从整体上看，各个主体共同构成了国家文化治理体系的合作治理网络。二是平等性。市场机制很大程度上取代行政权力成为国家文化治理体系中配置资源的基础性作用机制，改变过去以强制与服从为基础的管理方式，越来越多地依靠协商、契约进行治理与合作。三是包容性。包容性指国家文化治理体系具有吸收并接纳不同主体关于治理目标和指标及各自内部事权划分更加复合化、多元化的能力，承认不同主体的价值追求并予以回应。四是公共性和参与性。国家文化治理体系强调法治思维和法治手段的运用，政府负责统筹，发挥政府、市场、社会多个主体的长处，由单纯的文化行政管理走向协同治理，将法治、经济、行政等各种治理方式组成网络化体系，互为影响，协调统一，开放互动。五是交错性。交错性首先体现在国家文化治理体系中各个主体的概念表述具有抽象性和具体性相统一的特点。其次是在各类主体系统内部的各种组织之间，存在隶属、层级、独立等多层关系，其功能和角色特点具有结构性的分层和交错。

国家文化治理体系的框架。在市场经济作为基本经济制度的时代，各国的国家治理无不围绕政府、市场和社会三大主体系统相互之间的关系展开。具体到文化治理体系，宏观框架也是政府与市场、政府与社会、市场与社会三大基本关系的集合。而由此派生出的十个具体关系（见附图），包括政府（党）、事业单位、企业、社会组织（第三部门）与公民（含创作者）等具体主体，彼此之间相互关系的集合，这就形成了当前国家文化治理体系的总体框架。当然，这些关系的具体表现形式会分别从各主体系统各自和相互之间的基本定位、职责划分、能力大小、作用方向、运行机制、实现手段、功能、目标、回应和影响等众多方面体现出来。

国家文化治理体系宏观框架

国家文化治理体系总体框架

国家文化治理体系的构成。国家文化治理体系的构成可以从纵向和横向两个不同维度予以考量。纵向维度，是指“治理”作为一种国家或社会行为和过程，其实现的条件、环节和要素，主要包括文化“治理”的结构（主客体）体系、功能体系、内容体系、运行体系和目标回应体系等五个方面。

国家文化治理体系纵向构成

横向维度，可按照治理对象、内容或领域，将其划分为文化事业治理体系和文化产业治理体系两大部分；也可以由公共文化服务体系（广义）和文化市场运行体系两大部分构成。两者都是基于我国文化领域比较通行和常规的思路对文化治理体系构成的分析。这里暗含着一个前提，即它仍是以“政府”为本位和基本视角，是传统“文化管理”理念的解读和延续。

国家文化治理体系横向构成之一

国家文化治理体系横向构成之二

基于本文关于文化治理体系主体系统和框架的分析，结合理论界关于国家治理的共识，在文化治理中，可以从政府、市场和社会三个不同主体系统的角度来切分，把国家文化治理总的体系分为“政府”宏观文化治理、“市场”文化治理和“社会”（社会组织与公民社会）文化治理三个子体系来研究考察。其中，“政府”宏观文化治理子体系是核心，“市场”文化治理子体系是基础，“社会”文化治理子体系是支撑和联接，三者有机结合，相辅相成。

国家文化治理三个子体系

其中，“政府”宏观文化治理子体系的基本视角以政府为中心，重点关注宏观管理，在界定其与市场、社会的边界与分工之后，把政府自身作为一个独立系统，以政府职能转变为核心，以建设服务型政府为目标，重点应研究完善政府自身体系的定位、职能、结构、机构、人员、运行和能力的现代化建设等问题。

“政府”文化宏观治理子体系

笔者以为，在政府作为国家文化治理体系的“元主体”、政府宏观文化治理作为整个国家文化治理体系的核心子体系的前提下，“市场”将对文化治理产生重要影响。原因是：从本质上讲，基于市场经济的基本经济制度地位和关于发挥市场配置资源的决定性作用的明确认定，社会经济生活、文化生活以及上层建筑的所有方面都不可能完全脱开基本经济制度即市场经济的约束和影响；从形式上讲，由于社会分工的日益细化，即使是国家文化需求、公共文化服务等所谓公益性和不适合不需要或不完全需要市场参与的文化治理内容，其实现终端最终不可能离开市场机制和市场行为的配合。因此，市场机制将成为文化治理的基础性机制，“市场”文化治理体系将成为国家文化治理体系的基础子体系。

“市场”文化治理子体系

“社会”文化治理子体系，以“社会”作为基本视角，着眼于发挥社会组织和公民个人的优势和积极性，最大程度地补救缓解政府和市场的两个“失灵”，帮助和弥补政府管理缺位、越位、错位的问题和市场配置资源盲目性表现的局限，从而发挥“社会”支撑和联接政府与市场的作用。

“社会”文化治理子体系