治理理论引领下的欧盟国家公共服务改革
公共服务改革是指公共服务供给主体、供给方式的变革。政府垄断公共服务供给存在诸多弊端，直接导致了政府财政、管理和信任三大危机。另一方面，在当代，公众对公共服务的需求呈差异化、个性化、复杂化等特点，对政府提供公共服务的数量和质量都提出了更高要求。更严重的问题是，政府供给的低效和公共资源的浪费，使基本公共服务呈不均衡状态，一些弱势群体无法均等享受公共服务。为了解决这些问题，在治理、新公共管理、第三部门、公共选择等理论的引领下，从20世纪70年代末开始，欧盟国家普遍进行了公共服务改革，改革的方向是打破政府垄断，通过购买、委托等方式，将原本由政府承担的公共服务事项交由企业或者其他社会组织承担，让更多的社会组织进入到公共服务提供流程。其做法主要有：
准确定位公共服务中的政府职责。公共服务是当代政府的重要职能，但政府不能垄断公共服务供给，也不能事事亲力亲为。政府是政策型公共组织，在公共服务中的主要职责是政策供给、过程指导和质量监督。政府通过履行这些职责，使公共服务在法律和政策轨道上规范运行，并保证公共服务供给质量，使全社会都能真正享受到质优价廉的公共服务。在这方面，法国的做法是首先区分政府和公民社会组织提供公共服务的不同类型，在此基础上，政府履行激励、资质鉴定、监管和评估等具体职责，充分发挥公民社会组织在公共服务中的作用。
第一，政府和公民社会组织提供公共服务的类型不同。一些重要的、基础的、有强烈共识的服务由政府提供（例如公平服务）；一些具有高度技术性的服务（例如医疗）由国营机构提供；对于外包的公共服务，政府制定正式而严格的服务标准（例如教育），并对提供服务的公民社会组织实行监督。
第二，为鼓励公民社会组织参与公共服务，法国政府除采取资助、签约、第三方支付（政府发放代金券，代金券持有者在市场上采购某些特殊服务）等措施外，还对公民社会组织提供实物资助，例如提供免费的办公场地和设备等。
第三，法国政府通过授权与认证、承认身份、签定协议等三种不同的法律程序，鉴定公民社会组织提供公共服务的资质和能力。每种程序（尤其是第一种、第三种程序）都承认服务部门的独家代理性；第二种程序则要求被认证者提供既往的业绩证明；通过第三种程序，政府与社会组织签订协议，规定服务绩效标准，公民社会组织成为准公共机构。
第四，政府根据协议监督、评估公民社会组织提供公共服务情况，包括出版物、活动、总体运作等。组织的各项活动和表现都要有记录，并向政府提交年度工作报告。法国2006年通过的金融组织法，要求所有与政府紧密合作的卫生和社会服务组织计算出服务有效性指数。这些指数虽非严格量化，但必须能反映产出、结果以及对客户/受益人的影响。
将社会组织视为政府公共服务供给的良好合作伙伴。公共服务改革可以一定程度矫正“政府失灵”，推进“小政府、大社会”政社关系格局的形成；可以提高公共服务的供给质量和效率；还可以改善社会组织的自身状况，促进公民社会的形成与发展。为此，政府要加强对第三部门或者社会组织的支持扶助和引导监督，使社会组织真正有实力、有能力承担起公共服务职能。支持扶助与引导监督均不可偏废。社会组织（包括公益性社会组织）的活动要接受多方监督，以保证其活动不偏离组织宗旨和公共服务的轨道。为此，国家要健全、完善各种基础制度，尤其是资金管理制度和检查评估制度，防止社会组织蜕变为实现自身利益的工具。在这方面，英国的案例比较典型。
英国公共服务改革最有特色之处是政府与第三部门建立的广泛而友好的合作关系。与其他一些国家不同，英国有着与社会组织友好合作的历史传统。1601年的《慈善使用条例》和16世纪末的《伊丽莎白济贫法》都表明，英国政府早就趋向依靠慈善机构承担社会服务。为了加强第三部门的能力建设，英国政府不仅在内阁办公室专设了第三部门办公室，而且采用指导、资助、监督、激励等方式扶持第三部门。根据约翰·霍普金斯项目研究，20世纪90年代末，英国第三部门得到的资助总额中，有47%来自政府，45%来自收费，9%来自慈善捐款。英格兰第三部门仅2004年就获得了政府66亿英镑的资助。根据英国国家志愿组织委员会（NCVO）2006年收集的信息，尽管有四分之三的慈善机构没有得到政府资助，但在2.5万家大型慈善机构资金中，有四分之三来自政府。来自NCVO的另一数据表明，2005年6月至2006年7月，政府对第三部门的资助金额从109亿英镑增加到115亿英镑。目前，英国第三部门在公共服务领域非常活跃，尤其是在社会福利、健康、教育、文体等领域。
重视市场机制在公共服务改革中的作用。市场机制意味着废除妨碍市场化和公平竞争的陈规，禁止不公平地提供优惠，反对垄断和不正当竞争，健全优胜劣汰的市场退出机制等。政府购买公共服务，要求政府选择合适的公共服务承接主体，在大多数情况下，这种选择不能靠行政分配，而是靠市场机制，主要方式就是竞争与合同制。竞争是指由政府确定公共服务的数量和质量标准，然后向政府外公共组织、非营利部门和私营部门招标，各组织通过投标竞标获得公共服务承接主体资格；合同制是指政府与中标的公共服务承接主体签定合同，双方按合同行使权利，履行义务。竞争与合同制使政府实现了从划浆者向掌舵者的角色转换，同时也提高了资源配置的效率和公平性。在这方面，德国对公共服务采取的“谨慎市场化”的做法值得关注。
1990年两德统一后，西德的社会保障体系推及到东德，政府的财政负担加重。1991年后，德国政府每年用于东德基础设施建设的净转移支付都在1100至1500亿马克之间，资金几乎都由西德各州承担。上述因素直接导致两德统一后德国经济的衰退和持续低迷。为了缓解经济压力，德国进行了一系列改革，其中就包括公共服务市场化。但是，德国对公共服务市场化持谨慎态度，一是限定市场化的范围，将市场化限定在内部文印、公共建筑物保洁与维护、基建服务（规划、预算等）、道路养护、街道清洁、垃圾收集与处理等“蓝领领域”；二是设定市场化的前提条件，这些条件包括：有多元的提供主体，以利竞争；有适合交易的场所，以利交易；有较低的准入门槛，以利进退。公共服务谨慎市场化，有利于避免“服务成本外部化”以及腐败和不道德行为的增加。
欧盟国家的公共服务改革至今已走过30余年的历程，其效果是推进了欧盟国家治理制度的创新和治理能力的提升。中欧大学教授利昂·E·艾里什、美国霍普金斯大学教授莱斯特·M·萨拉蒙和美国天主教大学教授卡拉·西蒙，在《政府向社会组织购买公共服务的国际经验》项目报告中，从公民社会组织、政府和服务对象等三个视角，总结了公共服务改革（政府购买公共服务）的益处。
从公民社会组织的视角，增加了获取资源的渠道；因资源和人力的增加而提升了能力；因具备了影响政府政策的潜在能力而改善了处理问题的方式；减少了在募捐活动上花费的时间和资源；资金来源趋于稳定等。从政府的视角，公民社会组织规模较小，反应更灵活，可以提高公共服务的质量；可以获得公民社会组织拥有的处理问题的专业知识和经验；通过私人捐赠和志愿的方式，能够动员更多的资源；能够以收费的方式将部分服务成本转移给用户；能够利用公民社会组织在解决棘手问题时所设计的创新方法；及早识别需要解决的问题；促进“社会资本”与社会和谐；能够以更灵活的方式应对问题而不必建立庞大的政府官僚机构等。从服务对象的视角，有更多的服务提供方可以选择；服务的提供更加细致和人性化；服务提供方回应性更强；与服务提供方建立更多的私人关系；为利益相关的项目增加支持者等。上述益处在欧盟区域性公共服务改革中或多或少都有所体现。
结论
治理理论引领下的欧盟国家公共服务改革，说明了理论与实践的互动，也验证了区域性治理、治理主体多元化、寻求第三种社会协调机制等理论有其合理内核。当然，对治理理论从来都不乏批评和质疑之声，例如认为分权提高了社会自主自治程度，但也带来了分散主义、本位主义和地方保护；合同出租提高了效率，但却缩小了公共责任的范围；私人部门管理模式是一种“新泰罗主义”，对其推崇和仿效是将教科书里对私营企业的理想描述与现实混为了一谈等。
理论批评是理论不自足的使然，也是理论完善和发展的必要条件。首先，理论就其本质而言是人的认识，由于受认识者自身以及所处环境的限制，人的认识总是不自足、不完善的，因而理论批评是必要的。其次，理论批评是人类理性在原有理论上的再次投入，因而集中了更多的人类理性，其效果不是摧毁原有理论而是促使原有理论更加自足和完善。正因为如此，所有理性而严肃的理论批评都值得尊重和善待。
在中国，理论批评还有独特意义。中国改革开放后，由于与其他国家（特别是与西方国家）文化交流的活跃，大量外来人文社会科学概念、理论或者学术思潮被引入中国，理论批评能够帮助国人廓清这些理论和学术思潮的合理与不合理之处，帮助国人选择科学合理的理论为我所用。因此，对于治理理论的内容、局限、应用、影响等问题，学界还要给以持续、深入的关注。
（本文系广东省行政管理学会2013年度课题“政府购买公共服务的法律问题研究”的阶段性成果）
中国政法大学教授 郎佩娟
责编/王坤娜
