治理概念具有包容性和普适性，很难简单概括，但总体来看治理论的主要内容有：公共行政主体的多元化；公共事务管理责任的重新分配；公共行政的多向性和互动性；重新定位政府在公共行政中的作用。治理理论引领下的欧盟国家公共服务改革，体现了理论与实践的互动，也验证了区域性治理、治理主体多元化、寻求第三种社会协调机制等理论有其合理内核。
治理理论产生的历史背景
国际经济一体化对公共行政的影响。美国学者阿里·法拉兹曼得曾评论到：“跨国公司的成长尤其是它‘与国家无关’的性质，以及全球资本主义的扩张，已经使国家变得无足轻重、甚至多余……。”“全球资本主义导致了超国家管理机构的出现，它们即便没有取代疆域性的民族国家，也成为民族国家的重要补充”。面对传统的以国家为单位的统治结构以及这一结构下国际事务、国际组织、国际法律的空疏与不足，西方学者自然而然地转向了对传统国家理论和传统官僚体制的反思与批判，并试图找出一种更具全球性质的公共行政理论。
公共行政与私人行政趋同的启示。公共行政与私人行政的趋同既表现在组织结构上，也表现在管理方法上。从组织结构看，自20世纪中叶以来，政府和其他社会组织的结构都经历了一个逐步复杂、层级增多、分工细密、制度严格的发展过程，韦伯式官僚科层制不仅被政府机关采用，而且被一些社会化程度较高的企业和社会组织采用。从管理方法看，战后进行的历次行政改革中，企业管理采用的绩效管理、目标管理等方法，逐步渗透到公共部门。可以说，治理理论的产生与发展是人们在公共行政和私人行政之间进行比较、学习和借鉴的结果。
现代信息技术的发展。现代信息技术使信息收集、存贮、处理和传播更加便捷，也使公民和社会拥有了远比过去多得多的信息和知识量，由此带来政府与社会关系的诸多变化，例如政府与社会距离的缩短，管理主体和管理相对人之间沟通、回应、依赖的增加，政府传统优势地位下降，垂直单向型权力运作方式遭遇挑战等。这种情形为政府、企业和其他组织共同进行公共管理，为企业和其他组织积极参与公共管理提供了可能和条件。
对政府和市场之外第三种社会协调机制的寻求。学界和实务界一直存在着政府和市场孰优孰劣的争论。20世纪30至40年代的经济危机和战争，使国家的地位和作用一度上扬，政府权力和职能大大扩展。20世纪70年代后，国家的地位和作用重新受到质疑，推崇市场而遏止政府的市场主义再度兴起。在治理理论产生之前，人们探讨的社会协调机制只有政府和市场两种，其中，政府追求具体而有效的公共政策目标，市场追求各种经济手段下物质利益的最大化。但是，政府和市场都存在固有缺陷，在社会领域的许多方面，无论政府还是市场都无能为力。因此，愈来愈多的人企图在政府与市场之外寻找社会协调的第三种机制，治理理论就是其中之一。
治理理论的主要内容及本质特征
传统行政学的核心概念是Government，译成政府或者统治。政府、统治都有下述两层基本含义。第一，在由立法、行政、司法构成的公权力结构中，行政权力的载体是一套自上而下的政府机关；其二，行政权力有强制性，政府运用这种权力维护社会秩序和管理公共事务。据此，“行政”被界定为是一种活动，即政府机关运用行政权力对国家和社会公共事务进行强制性管理。
上述对于行政的界定，反映了近代民族国家产生后人们对政府权力和职能的定位。在这一定位之下，人们普遍且长期将政府看作是公意的代表，认为政府在道义上负有保卫、治安和公共服务三大职能。正如自由主义经济学家亚当·斯密所指出：政府应当履行三个方面的职能，一是保护本国社会成员免遭其他国家暴力行为的侵害；二是保护社会成员免遭其他社会成员的侵害和压迫，主持社会正义；三是建立、维持公共工程和公共设施。从实际情况看，政府也的确拥有较大的权威性以及资源优势，国家和社会公共事务基本上是由政府管理的。从来没有哪一个社会组织能够像政府那样拥有如此大的权威，能够对社会发展和公民生活产生如此广泛而深刻的影响。
治理理论的核心概念Governance，是指一种新治理模式，尤其是指当代市场体制下政府治理公共事务之道，正如英国学者R·罗茨所说：“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”。罗茨还列举了治理的六大领域，即国家治理、公司治理、新公共管理治理、善治治理、社会控制体系治理、网络治理等。不同领域的治理有着不同的含义和目标，例如新公共管理治理是指将市场机制和私人部门的管理手段引入政府公共服务；善治治理是指效率、法治、责任的公共服务体系等。上述诠释表明，治理概念具有包容性和普适性，很难用一句话简单概括，但这并不妨碍人们从总体上认识和把握治理理论的内容。这些内容主要有：
公共行政主体的多元化。治理理论否认政府是国家管理的唯一中心，认为政府职能履行主体不具有专属性和排他性，在政府之外还有大量的其他公共行政主体。治理理论提出，以往那种将公共行政主体归结为政府的认识是片面的、不符合实际的。首先，福利国家对各种社会结构公共服务职能的强调，使得大量从事生产经营性活动的企业出现在公共领域。政府和企业的叠加，增加了公共行政主体的多样性，也突破了秩序与效率的界限。其次，越来越多的非政府组织参与了政府的公共政策制定和公共服务供给，传统上属于政府职责的事情，现在许多都由非政府组织分担了。在社区管理、环境资源、公共工程、文化保护等领域，非政府组织的作用越来越明显。上述情况表明，政府与其他社会结构并非没有关联，大部分公共政策都是各种政治力量和社会力量相互作用的产物，而在某些领域，非政府组织甚至比政府拥有更大的优势。因此，公共行政的主体是由包括政府在内的众多社会结构甚至个人组成的。
治理理论提出了与古典管理理论相对立的人性观。古典管理理论认为，社会是由追求个人利益最大化的“经济人”组成的，经济人会因追求个人经济利益而不顾社会秩序，造成对公共利益的损害。为了克服经济人行为可能给社会带来的弊端，就需要有一个凌驾于社会之上并对全社会实施规制和强制的管理结构，这个结构就是政府。因此，政府是利他的，具有道德人的性质。治理理论则认为，那种“只有政府才具有公益心和使命感”的认识是片面的，社会组织和公民也有相当的责任心和道德感，也有为社会、为他人（当然最终也为自己）服务的动机。社会组织和公民广泛参与公共服务过程，与其说是一种制度安排，不如说是一种内在人性的趋动。
公共事务管理责任的重新分配。在传统社会，公共事务管理责任归属政府，政府理所当然地承担了维护公共利益的义务。战后西方经济学特别是凯恩斯主义的发展，也为政府对社会生活的广泛干预提供了理论支持。但是，随着社会的发展，尤其是在公共选择理论出现后，人们对于政府失灵的认识更加清晰。
治理理论关心公共事务管理责任在国家与社会、公共部门与私人部门之间的重新分配，认为公共责任有从政府部门转移到非政府部门的趋势。首先，大量民营机构进入到传统公共领域，使得公共部门和私人部门的界限变得模糊不清；其次，在政府和市场之间的“社会中间地带”，涌现了大量的非政府组织，这些组织称谓不同，但共同点是依靠自己的资源解决社会问题，且在解决问题时不动用政府资源和权威，使得公共领域和市场领域的界限模糊不清。治理理论要求承认公共责任的转移，承认非政府组织的贡献和作用。这种承认意味着一些传统上只有政府有权管理的事务，非政府组织同样有权管理，也意味着应当将法律和制度确定的一部分政府责任交由非政府组织承担。
公共行政的多向性和互动性。传统行政权力的运行方向是单向的，行政权力沿行政层级做自上而下的运动，政府凭借行政权力的权威对全社会实行单面控制，对于被管理者而言，接受与服从是其主要义务。治理理论认为，行政权力的运行方向是多向的，各公共行政主体之间是互动的，因而有必要在理顺公共行政主体之间关系的基础上，建立起公共行政主体的自主自治网络。
首先，理顺公共行政主体之间的关系。治理理论认为，各公共行政主体的关系是依赖关系和伙伴关系。依赖关系是说，参与公共行政的企业和社会组织都不拥有足够的资源，都不具有独立解决所有问题的能力，因而必须彼此依赖、加强协商，在实现共同目标中实现各自的目标，这与传统那种以政府为中心、以社会组织为助手的关系模式形成了很大差异。伙伴关系是说，参与公共行政的社会组织应当互动合作，相伴做事。依赖关系和伙伴关系要求所有公共机构（尤其是政府机关）都要关注自己意图与最终结果之间可能存在的不一致，关注谈判和协商过程中实际存在的不确定因素。为此，政府必须敞开胸襟，敢于接受各种不确定条件和结果。
其次，建立公共行政主体的自主自治网络。方法是：各公共行政主体都主动放弃一部分权力\权利（政府放弃一部分强制权力，社会组织放弃一部分经济权利），通过对话增进彼此理解和相互信任，建立短、中、长期合作关系，并最终建立起互依、互动、互利的公共事务管理联合体。在这一联合体中，每一单个公共行政主体既有参与公共行政的自主自治性，也有受联合体约束的组织性。这种联合体不再是监督与被监督的关系，而是自主合作；不再是集权，而是权力在纵向和横向上同时分散；不再追求一致性和普遍性，而是追求多元和多样化基础上的共同利益。自主自治网络的好处在于，能够通过持续不断的对话交换更多的信息，减少人类有限理性的困境；能够通过短、中、长期合作，将政府、社会组织和公民锁定在相互依赖、共同生存的关系中；能够通过不断对话、不断合作的社会行为减少人为的政策失误；能够通过不断对话、反思，增强各社会组织和公民的学习能力，以适应不断出现的新的社会挑战。
重新定位政府在公共行政中的作用。治理理论提出，应该重新定位政府在公共行政中的作用，政府的作用主要表现为协调作用、影响作用和做应做之事。协调是指政府抛弃传统公共行政的垄断性和强制性，善于选择、委托公共行政参与方，并在各参与方之间建立起互动联系；影响是指政府确定公共行政的目标，并通过宏观调控实现这些目标；做应做之事是指政府应该准确定位自身职能，不能事无巨细，什么事都做。治理理论认为，在市场体制下，政府要超越任何子系统的局限思考、规划问题，及时化解治理中的各种矛盾冲突。衡量政府能力的高低不是看政府集权、强制和垄断程度的高低，而是看政府能否用心找寻和正确运用新工具对社会发展中的棘手问题加以引导和控制。
