【摘要】当前对“一把手”的监督不到位，主要表现为：管得着的看不见；看得见的管不着；想监督的权力小；有制度但机制差。民主集中制是党内监督的重要支撑点，具备权力制约、纪律约束和自我净化功能。完善民主集中制决策环节的三个阶段六个过程，并认真按照三阶段推进，遵循六个过程就能实现强化监督一把手的初衷。
【关键词】党建 民主集中制 一把手监督 党内监督
《中国共产党党内监督条例（试行）》明确把“党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”规定为党内监督的“重点对象”。对各级领导班子主要负责人，也就是平常所说的“一把手”的监督成为监督工作的重中之重。“一把手”对单位的建设和发展包括反腐倡廉工作“负总责”，在领导班子中，处于“班长”位置，举足轻重，地位特殊。从实践来看，一个地方和单位“一把手”作风好、自身正，会把这个地方和单位好风气树起来、带出来；反之，就容易带坏整个领导班子和干部队伍，甚至带坏这个地方和单位的风气。因此，加强对一把手的监督，建立有效的一把手权力监督约束机制，是必须研究解决的重要课题。
对一把手的监督不到位
《反腐倡廉教育领导干部读本—大案要案剖析》一书的资料显示，“一把手”违法违纪案件占很大比重，对一把手的监督仍然是不到位的。这种不到位主要表现为以下几种情形：
管得着的看不见。表现为上级监督太“远”。目前，上级主要通过两条渠道对“一把手”进行监督：一是上级党委对下级单位“一把手”的“一般监督”；二是上级纪委对下级单位“一把手”的“专门监督”。这是因为，上级党委、纪委对下级单位“一把手”负有直接的监督责任。《中国共产党党内监督条例（试行）》第二章第六条明确规定：党的委员会对“下一级组织及其领导班子，特别是主要负责人进行监督”，从而明确了对下级单位“一把手”的监督工作，既是上级党委的监督重点，更是其重要的监督职责。纪委作为党内监督的专门机关，对下级单位“一把手”的监督更是责无旁贷。无论是党委的“一般监督”还是纪委的“专门监督”，二者都属于“以权力制约、监督权力”的范畴，都是以比被监督对象的权力更高、更强的权力实施的监督。所以，从理论上说，这种监督是现行体制下最强有力的监督。然而，现实中这种监督到没有到位，这从近年来“一把手”的系列腐败案件即可见一斑。这些“一把手”之所以走向腐败，主观上是其自我堕落，而客观上就是有效监督的缺乏，尤其是上级党委、纪委监督的缺失和低效是重要原因之一。
看得见的管不着。体现为同级监督太“软”。《党内监督条例》中规定：对同级党委和纪委及其负责人进行监督是党的各级委员会委员和纪委委员的“监督职责”之一，从而明确了领导班子内部成员之间的监督责任。领导班子成员的监督是领导班子内部监督的基础。只有班子成员负起监督责任，才能使领导班子内部监督成为可能。但是，班子成员的监督作用发挥得怎样，取决于他所在的班子的制度保障程度及上级组织的支持程度。现实中，领导班子内部对“一把手”的监督，往往因制度和责任缺损而流于形式。近年来查处的有关“一把手”的案例中，只有极少数是班子内部揭露出来，而更多是群众举报和上级发现的。班子成员间的相互监督，特别是对“一把手”进行监督的意识仍较淡薄，“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的传统观念依然存在。无事时，一团和气，充当“老好人”；有事时，清者袖手旁观，事不关己，高高挂起，浊者同流合污，成为助手。究其因，就在于监督者与被监督者之间地位不平等、力量不对称。虽为“同级”，但因权力不对等、责任不一致等因素的影响，导致监督虚化。
想监督的权力小。呈现为下级监督太难。目前，所惩处的腐败分子中，绝大部分都是普通党员群众努力参与的结果。普通党员和职工群众根据宪法、《党章》所赋予的个人权利，通过批评、检举、揭发和控告等方式，对“一把手”进行的监督，属于“以权利制约、监督权力”的范畴。从监督的功能和作用来说，只具有“在口头上加以责备”的功能和作用。所以，下级监督上级的功能仍然较弱，有的下级事事附和随从，对上级的事情不敢管也不愿问、敬而远之，监督无从谈起。在权力监督中，由于下级始终权力小，下级监督往往是虚设的。在现行体制下，以普通党员和群众的权力来监督“一把手”，若无更大权力的大力支持、有效保护和及时行使，即使也能取得较大的效果，但付出的社会成本也极大，监督者可能要付出沉重的代价，不利于反腐败工作的深入持续开展。
有制度但机制差。表现为一把手游离监督之外。一些单位虽然建立了不少行之有效的监督制度，但往往是针对“一把手”以外的其他班子成员，“一把手”则始终游离于监督之外，没把自已摆进去。同时，这种监督的针对性和配套性也不强，削弱了实际的约束力。另外，有制度，能否落实是关键。现实中，一旦“一把手”因为不接受监督、不坚持民主集中制，造成决策失误，决策者往往不会得到应有的处置，而是采取大事化小，小事化了的态度。
民主集中制是党内监督的有效办法
党内监督是指党内各主体之间，依照党章和党内法规相互监察、相互督促的活动，实质是以党内民主为基础，以党的各级领导机关、领导干部为重点对象，以制约和保障权力的行使为核心，目的是让党内生活按照既定的制度规范运行。“党内民主是党的生命”，只有加强党内民主监督，才能从根本上预防和解决“一把手”腐败问题。邓小平指出：“民主集中制的贯彻执行，这也是一种监督”。新党章规定的民主集中制的六条原则中有两条讲到监督问题，其他各条也有监督的含义。监督有六种类型，即，指导性监督、督办性监督、评议性监督、参与性监督、教育性监督和办案性监督。民主集中制监督就是参与性监督，即通过民主集中制渠道，领导班子在权力运行上进行一定程度的自我监督和相互监督。
民主集中制监督是党纪监督，从属于党内监督。强制性是党纪监督的最大特点，是“最直接”的监督，表现为“必为性”与“必止性”，“必为性”就是党纪监督的主体必须对违法行为进行监督，否则就是失职；“必止性”就是监督对象必须接受监督，否则错上加错。
民主集中制在实行党内监督方面有以下四个特点：一是制度上具体规范。制度对党内监督有规范、约束和调节作用，民主集中制的建立和完善，为加强党内监督提供了依据和保证。监督需要制度来规范和保障，邓小平明确指出：“我们过去发生的各种错误固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”
二是要求“四个服从”。“四个服从”是民主集中制监督的生动体现。服从的本质意义不只是集中，也包含着监督的成分，服从就是接受监督和约束。按照“四个服从”，每个党员都要服从组织的领导和管理。担任领导职务的党员，则要坚持过双重组织生活，以普通党员的身份接受组织的监督。
三是实行集体领导与分工负责相结合。这是民主集中制监督的有效措施。集体领导能充分发挥班子每个成员的积极性和责任心，依靠集体的智慧和经验，实施正确的领导，重大问题必须通过党的委员会集体讨论做出决定，不能由个人或少数人擅自决定；实行集体领导和分工负责相结合有利于防止“一言堂”、“家长制”等个人专断现象发生，避免和减少决策失误。
四是开展批评和自我批评。这是民主集中制监督的利器。任何个人和组织都难免犯错误，重要的是犯了错误要加以认识和纠正。通过批评与自我批评，可以揭露工作中的缺点和错误，使自己不犯大的、全局性的、持续性的错误。
民主集中制的监督功能突出地表现在以下三个方面：一是权力制约。监督是指对权力的制约。党内监督是通过党自身的力量对党的组织、党员和领导干部所掌握的权力进行必要的限制，本质上就是对权力的约束。对权力的制约有两种基本类型：一种是软约束，即掌权者的自我制约。主要通过加强思想教育来实现。另一种是硬约束，即制度纪律等外在制约。主要通过制订完备的制度、纪律并严格执行来实现。民主集中制软约束和硬约束的统一，使党的各个部分各个方面的活动和权力都处于有效的监控状态和制约体系之中。
二是纪律约束。党的纪律是党内的“法律”，纪律约束功能主要体现在：一是保障作用。即保障党员权利正常行使和履行义务，保证全党行动上的一致，避免紊乱状态的出现。二是防范作用。党的纪律使人们能做什么，不能做什么，应该怎样做，并知道行为后果，在一定程度上起到防范效果。三是惩治作用。严明纪律才能保证党的监督落到实处，凡是严重违反党的纪律和损害党的利益行为都必须予以严惩，以维护党的纪律的严肃性。
三是自我净化。自我净化、自我免疫、自我纠错是我们党历来就有的一种能力。依靠党自身的力量解决自身问题，清除政治灰尘，保持党的肌体健康和纯洁性，这是党的自我净化功能的体现，是党的先进性、生机和活力所在。民主集中制是党的自我净化功能得以发挥的内在动力。
