作者：国务院发展研究中心和世界银行联合课题组
有超过 2．6亿人从农村地区转移到了城镇地区，这是中国一项令人瞩目的转型。这些人抓住城市化的机遇，离开了农田，在城市里找到了更具生产力、收入更高的工作。在这个过程中，中国保持了高水平的工资增长、更高的生产率增长，贫困人口也以前所未有的规模减少。但与此同时，由于农村土地以低于市场的价格征用、外来人口不能完全融入城市，中国城乡和区域差距加大，社会矛盾日益凸显。劳动力流动的障碍依然存在，这主要是由于社保以及其他福利不可携带：农民工往往不得不把家人留在农村，而农村很难享受到高质量的教育、医疗等服务。为了解决这些社会问题，使城市化更具包容性，中国需要对户籍制度、公共财政、服务提供、劳动力市场体制等方面的社会政策加以改革。
不平等加剧，社会矛盾增加
随着城市化的快速发展，收入和财富分配不平等持续扩大。根据官方数据，中国的基尼系数为0．47，而非官方的估计值则更高。尽管这一数值与国际标准比较并不显得格外高，但不平等在过去30年间快速上升，与其他东亚经济体和经合组织国家相比是高的。城镇地区内部、农村地区内部的收入不平等一直在加剧，城乡之间的收入差距与1978年中国改革开放之初相比也没有改善。城市里农民工与本地居民之间的不平等依然存在。虽然农民工工资一直在提高，与从事同类工作的城市居民的工资差距也在缩小，但农民工往往缺乏技能和受教育背景，难以获得更高工资的工作。资本收入的不平等也在加剧，城市居民之间的财富不平等——主要是房产差异导致的——同样与日俱增。资产集中程度比收入集中程度高，这种现象在其他国家很常见。
人口流动的障碍从一定程度上解释了地区之间、城乡之间工资差距持续存在的原因，也显示了劳动力使用无效率。国际经验表明，人口流动性增加能缩小地区之间、城乡之间的不平等。以美国为例，人口流动几乎消除了城乡间和地区间的工资差距：人口从农村流向城市，使农业工资收入逐渐接近非农工资收入，对较为贫困的农业州的效果尤其明显（凯瑟里、科尔曼，2001）；当城市化率从28％提高到74％，北部与南部劳动收入比从2．4下降到1．1，地区间工资水平趋同。
户籍制度的演进
20世纪80年代初以来，随着经济社会转型的演进，中国逐步推进户籍制度改革。户籍制度对人口流动的限制作用已经基本上消失了。2006年，国务院发布了一份具有里程碑意义的文件，对农民工的待遇问题提供了全面的政策框架，明确了他们有权享有公共服务。这份文件明确地将农民工纳入公共服务体系，目的是帮助农民工更好地融入城市。自那以后，按照中央政府的部署要求，各地积极探索推进户籍制度改革。
对于来自省市之外的流动人口来说，大城市的改革是最不完整的，而这些大城市恰恰是劳动回报最高、农民工最集中的地方。另一方面，在中小城市，公共服务和社会保障不如大城市完善，这也是那些试图吸引农民工到中小城市的政策不太见成效的原因之一。大城市的改革一般把重点放在挑选城市自身所需要的特定外来人口方面，并且致力于吸引高技术、较为富裕的群体，从而大大降低了改革对劳动市场的影响，也降低了其在促进平等方面的效果。对外来人口的限制仍然以各种各样的形式存在，例如设置技术、投资或收入门槛，或者设定落户指标限制。
在通过户籍制度改革促进流动性的同时，应注意到城市公共服务供给存在着容量约束。面对外来人口规模持续增长，目前城市公共服务供给不足已经非常明显。如果提高公共服务的可及性，外来人口将更多地举家迁移，将使得人口流入城市速度加快，公共服务需求将进一步增加。
从某种程度上来说，户籍改革面临财政约束。原则上来说，钱应该跟着人走——例如，如果一户人家从农村迁往某城镇，支持他们在农村所享受的服务的资金就应该转移到这个城镇。随着时间的推移，财政体制和公共服务提供系统可以进行调整，满足城市地区增加的需求。将某些公共服务上收中央统一管理——特别是社会保障制度——有助于解决部分问题，但短期内仍然需要对城市地区进行临时财政补贴，以便在财政体系调整结束前迅速提高对外来人口的服务供应能力。外来人口的加速涌入和人力资本积累所带来的好处，会令这些投入物有所值。
