日本危机治理机制的程序标准化
从构成业务特征来看，日本灾害危机治理机制可分为两大部分：危机管理准备业务、模拟演习与训练业务，这被称为“日本式危机管理体系的两大支柱”⑧。前者主要指由危机管理部门设计和组织实施的相关业务，涵盖“危机预防—危机应对—灾后重建”等全部危机应对过程。危机管理准备业务往往基于过去经验或启发，进而想定将要发生的危机，并为此做出必要准备业务。然而，这种设计是否具有实效性则是最关键的，而能够对此作出检验的标准是模拟演习与训练业务—即另一支柱的业务模块。灾害危机治理机制一般可分为“危机预防”、“危机应对”和“灾后重建”等三大程序，但日本式危机治理特征则添加了“应对计划”、“研究开发”、“国民防灾”等相关程序，最终形成“防灾计划→研究开发→危机预防→国民防灾→危机应对→灾后重建”的日本危机治理程序链，而且这些程序具有显著标准化特征。
防灾计划程序。作为灾害危机治理机制的首要程序，防灾计划由各级防灾会议或相关指定行政及公共机构负责制定，大致形成三类防灾计划：《防灾基本计划》、《防灾业务计划》和《区域防灾计划》。《防灾基本计划》由中央防灾会议负责制定，是日本最高级别灾害危机应对实施纲领。作为综合防灾长期计划，它还对各种防灾业务计划、地方防灾计划的标准做出明确规范。而且，该计划要根据历年实际灾害状况和灾害对策执行的效果，结合最新防灾科研成果，在重新研讨后进行必要的修改与完善。《防灾业务计划》由相关职能省厅或行政机构负责制定，主要为确保灾害发生时，确保行政、电力、煤气、通信、运输等应急功能正常运转。《区域防灾计划》则由各级地方政府来制定，目标是明确本地防灾机构职责，制定灾害预防、预警避难、防灾演练、现场调查、灾情搜集、灾害救助、卫生防疫等具体对策，做好灾害应对所须人力、设施设备、物资资金准备等。
研究开发程序。日本的灾害危机治理一直强调“科技防灾”，因此，研发一直占据重要地位。2006年日本《科学技术基本政策》提出“第三期科学技术基本计划”，明确指出日本今后长期政策目标是“要建成以安全为豪、世界第一安全国家”，中期政策目标是“确保国土和社会安全、生活安全国家”，并列出十项防灾相关课题作为国家研究开发的重点，包括：地震观测、监测、预测调查研究；地质调查研究；耐震化与强化灾害对应、复旧、复兴计划来减轻灾害技术；火山喷发预测技术；风水灾害·土砂灾害·雪灾等观测、预测以及灾害减轻技术；卫星观测和监视自然灾害技术；救助出动与应急对策技术；创建超强灾害应对社会研究；确保安全和减轻事故的设施技术等。⑨另外，紧急地震速报技术的实用化研究也一直是日本灾害研究的重点，它是利用地震P波与S波之间的瞬间时差，采取相关措施减轻灾害损失，如紧急关闭电水气、列车急停、电梯控制等。
危机预防程序。危机预防是危机应对机制中的重点所在，该程序主要包括：日常国土维护、灾害风险观测及预报警报、信息通信体制建设、综合防灾信息系统建设、防灾安全据点建设、避难劝告判断与传达机制、灾害时需要救援者对策和防灾训练等内容。日常国土维护被列为日本财政预算常项，每年政府都要拨专款修缮河道、防沙治山和港口海岸建设。2002年日本政府推出《社会资本整备重点计划》，引进社会资本来提升国土维护效率和效果。2003年还出台《森林整备保全事业计划》，推进森林和治山事业。
信息通信体制和综合防灾信息系统是日本政府“硬件”建设重点，它不仅建立了中央防灾无线网、消防防灾无线网和各级政府防灾行政无线网，形成立体交叉式无间断通讯体系。而且，日本还专门针对灾害状况而建立综合防灾信息系统，如DIS（地震防灾信息系统）、RAS（卫星受灾信息确认系统）、PF（防灾信息共有平台）等，均是领先世界的技术体系。防灾据点建设也是预防灾害的重要措施，日本内阁府在东京湾临海地区有明之丘（东京都江东区）、东扇岛（神奈川县川崎市）等地划定防灾据点。此外，学校和公园等公共设施也是防灾避难中心，那里都设有专门储备防灾仓库，储存了紧急避险用淡水、食品和燃料。
国民防灾程序。包括：制定国民防灾基本计划、防灾日与防灾周活动、防灾教育培训、防灾志愿者活动和企业防灾。为最大限度减轻灾害损失，日本积极提倡所谓“官民协调”防灾，提出所谓“三助”方式—每个国民或企业的“自助”、区域内各主体间的“共助”、中央和地方政府的“共助”。日本政府制定详细的国民防灾基本计划，内容包括：动员国民更广泛地参与防灾；开发富有魅力的防灾知识宣传；激励企业和家庭积极投入防灾；推进更广泛地防灾合作；激励社会各界的广泛参与。政府规定每年9月1日为“防灾日”，8月30日至9月5日为“防灾周”，期间，大力普及防灾知识，在全国各地举办防灾展览会、各种讲座以及防灾训练、防灾宣传班等形式多样的活动，学校甚至把防灾教育作为重点纳入综合学习教程。推动企业制定“事业持续计划”（BCP）也成为日本政府国民防灾重点。所谓BCP，就是企业遭遇灾害也能不中断重要业务，即便万一业务中断也能在目标期限内恢复的计划，以此避免企业丧失客户或市场份额，导致企业竞争力衰退等。2005年中央防灾会议专门调查会编制了《事业持续指南》，推动企业制定BCP。同时，政府也鼓励企业积极采取防灾措施，2006年日本政策投资银行制定《防灾对策促进事业》，设立企业灾害应对融资制度。
危机应对程序。相对于复杂、缜密的危机预防程序而言，危机应对程序反而显得简洁、明快，其关键要素是实施救助、救急和医疗。而为使这三要素顺利实施，国家及地方政府首先要能迅速准确地掌握灾害信息，依照灾害状况建立相应灾害对策本部，进而启动灾害危机应急系统。广域支援体制也是重要的危机应对措施。在发生超出地方政府应对能力的大型灾害之际，日本政府将实施警察厅（警察广域紧急援助队）、消防厅（紧急消防援助队）、海上保安厅和其他都道府县的援助，更严重的则要派遣自卫队进行更高级别的广域支援。这也包括灾害派遣医疗队、救护班，以及把重伤患者救助到灾害之外的灾害据点医院等。
灾后复建与复兴程序。灾后复建与复兴程序以迅速、高效为目标，以支持受灾者重建生活为重点的原则。日本在重大灾害后复兴一般也成立相应的专门组织机构。如1995年阪神大地震后曾成立以首相为本部长的“阪神·淡路复兴对策本部”，最大限度地调动相关资源，以实现灾后迅速重建。具体内容主要包括：1、灾害复建事业，主要是国家支持下重建土木、文教及相关公共设施；2、灾害融资，重点面向农林渔业、中小企业主或低收入阶层；3、灾害补偿与灾害保险，重点补偿农林水产业者；4、减免税收，对受灾者减免或延迟缴纳所得税及居民税等；5、地方交付税与地方债，对受灾地区补偿特别交付税，许可其发行地方债等；6、指定重大灾害，对于指定为“重大灾害”的复建事业予以特别支持措施；7、支持有计划的复兴，对于迅速制定复兴计划予以相关援助；8、支持生活重建，向受灾者发放灾害慰问金或生活重建资金等。
危机治理机制的信息化建设
信息化建设一直是日本政府危机治理机制建设的重点所在。迄今为止，日本已建立起以覆盖全国的防灾通信“四网”体系—即作为“主动脉”的中央防灾无线网络、作为专业防灾的消防无线网络、作为“毛细血管”的地方政府防灾通信系统以及作为重大灾害补充的通信运营商提供的非常通信系统。此外，日本还建立了应对各种专门灾害的通信网，包括水防通信网、紧急联络通信网、警用通信网、防卫用通信网、海上保安用通信网和气象用通信网等。
作为全国防灾通信网“中枢”系统，“中央防灾无线网”的建设目的是在发生大规模灾害时，避免出现因灾或集中使用导致的通信中断现象，以确保灾害应急体制各主体之间、灾害发生地与灾害对策本部之间、灾害对策本部与各都道府县之间、以及灾害紧急联络网的信息畅通。该无线网包括固定通信线路（包含影像传输线路）、卫星通信线路、移动通信线路等三种方式构成。“消防防灾无线网”属于连接消防署与各都道府县之间的无线网，该网由地面系统和卫星系统等两大通信系统所构成。地面通信系统除可以用电话或传真方式向全国都道府县通报灾情信息之外，也用来收集或传达灾害相关信息。卫星通信系统（区域卫星通信网）则是连接消防署与全国4200个地方公共团体之间的信息网络。“防灾行政无线网”分都道府县和市町村两级，是连接都道府县以及市町村与指定行政机关或相关防灾机构的通信网络，专门收集或传递相关灾害信息。市町村级防灾行政无线网一般延伸到街区级，通过该系统，政府可把相关信息及时传递给家庭、学校、医院
等机构，成为灾害发生时重要通信渠道。市町村防灾行政无线系统包括无线播报和移动通信两个系统，其普及率在2010年分别达76.1%和82.3%。⑩“防灾相互通信网”主要是为应对地震、飓风等大规模灾害发生时解决现场通信问题。日本政府专门建成了“防灾相互通信网”，可把现场信息迅速传递给警察署、海上保安厅、国土交通厅、消防厅等各防灾机关，彼此交换各种现场救灾信息，高效并有针对性地进行灾害救援与指挥。
无线通信技术。为了适应复杂的自然地形地貌，加之无线通信技术已非常普及，日本防灾通信网络基本依托于无线通信技术。包括中央防灾无线网、消防防灾无线网、都道府县防灾行政无线网和市町村防灾行政无线网等，均广泛使用了无线通信技术。
移动通信技术。日本是世界移动通信应用大国，其手机普及率非常高。日本SGI等公司还专门开发出一种自然灾害人身安全确认系统，该功能主要由可以无线上网并带有全球定位功能的手机来实现。中央和地方救灾总部可以通过网络向手机使用人发送确认安全的电子邮件，手机主人则以手机邮件方式回复。于是，救灾总部的信息终端就会显示每个受访者的具体位置和基本状况，这对做好灾害紧急救助工作十分有助。
无线射频识别技术。该技术在日本的应用较为广泛，防灾救灾方面应用趋于成熟。譬如，在发生灾害时，在避难路面贴上无线射频识别标签，避难者就可以通过便携装置清楚辨别哪里是安全避难场所。若有人被埋在废墟堆下，即便是不能动弹或呼救的话，内置无线射频识别标签的手机，也能告诉搜救人员被埋者的具体位置。此外，无线射频识别标签还可用于人与物、人与场所的对话。例如在救援物资上贴上该标签，就能准确把握救援物资数量，然后根据避难所人数来发放该物资，尽可能做到合理分配。甚至在无法辨认伤员或死者身份时，也可通过其携带的无线射频识别标签来获得相关信息，以准确地判别身份。这在应对重大灾害时往往能发挥重要作用。
临时无线基站技术。在发生强烈地震或海啸等严重自然灾害之际，无线基站易遭破坏，导致移动通信系统陷于瘫痪。为了确保紧急状态下的移动通信功能，日本相关企业开发出可由摩托车运载、充当临时无线基站的无线通信装置，这解决了移动通信的信号传输问题。这种“临时基站”可以接收受害者手机信号，确认其安全状况，并把相关信息传递给急救人员。该装置充电后可连续工作4小时，而且摩托车也可为其充电，电波传输范围直径达1公里，基本能满足现场通信的需要。
网络通信技术。日本气象厅已开始利用网络技术实施“紧急地震迅速预报”，这能大大减轻受灾程度。具体而言，它是把家庭或办公室的家电产品、房门等与因特网连接起来，由电脑自动控制，当地震测量装置捕捉到震源纵波后，便可在3～5秒后发布紧急预报，该系统接到预报后能立刻切断相关电源。这是充分利用地震的横波与纵波之间的瞬间时差原理，从而在短暂时间内采取紧急措施，减轻地震损失。目前，该系统已在日本全国推广应用。此外，网络技术也可用于建筑物减震。
结语
综上所述，日本所建立的公共危机治理模式是以灾害应对为主要目标的，这种基于实践型的危机治理模式仍处于不断完善过程。在2011年日本大地震之后，美国的ICS（Incident Command System）危机治理模式对日本的影响力逐渐增强，特别是在福岛核事故处理问题上饱受批评的日本政府，开始越加重视提升危机处理效率，出现向一元化危机治理方式转型的新趋势。个中经验与教训，值得中国认真借鉴。
【注释】
①⑦⑨［日］内閣府：《日本の災害対策》，2007年,第1页，第12页，第13页。
②迄今为止，在日本内阁府共设有5大重要政策会议，即经济财政咨询会议、综合科学技术会议、国家战略特区咨询会议、中央防灾会议和男女共同参画会议等。参见日本内阁府主页：http://www.cao.go.jp/about/doc/soshikizu.pdf。
③张玉来等：《黑色3·11—日本大地震与危机应对》，北京：中国财政经济出版社，2011年5月，第46页。
④［日］内閣府緊急災害対策本部：《平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震（東日本大震災）について》，2011年5月17日。
⑤［日］総務省消防庁：《消防防災行政の現状と展望》，2013年，第11页。
⑥日本中央省厅指定机构包括：内阁府、国家公安委员会、警察厅、金融厅、消费者厅、总务省、消防厅、法务省、外务省、财务省、文部科学省、文化厅、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、资源能源厅、中小企业厅、国土交通省、国土地理院、气象厅、海上保安厅、环境省、原子力规制委员会和防卫省等。参见内阁府主页：防災対策·制度http://www.bousai.go.jp/taisaku/soshiki/s_gyousei.html.
⑧［日］佐藤洋：“日本における危機管理システムの動向とクライシスアセスメント手法”，《安全工学》，2004年，Vol.43 No.5，第291页。
⑩［日］総務省消防庁防災情報室：《消防庁における消防防災通信ネットワークについて》，2011年9月29日，第3页。
南开大学日本研究中心副主任、副教授 张玉来
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