日本公共危机治理机制建立在灾害应对长期实践基础之上，它具有循序渐进、不断完善的演进特征，并与日本政治、经济和文化等因素密切相关，形成了制度化、标准化和信息化特征。21世纪以来，美国“9·11”恐怖袭击事件、东亚非典疫情（SARS）等事件导致全球公共危机问题更加凸显和严峻，这也影响到日本公共危机治理模式，它出现了向一元化管理发展的新趋势。
在全球公共危机治理模式中，日本堪称独具特色。它以灾害应对为主要目标，建立起一整套体系完善的危机治理机制。由于地处亚欧与太平洋等两大板块交界处，在这块仅占全球陆地面积0.25%的狭长岛链国土上，所发生的里氏6级以上地震却占世界的五分之一以上。①直到20世纪60年代之前，日本因台风或地震等大型灾害而死亡的人数年均达数千人左右。然而，伴随日本危机治理机制的建立和逐步完善，其灾害应对能力得到大幅提升。迄今为止，除1995年阪神大地震和2011年东日本大地震造成大规模伤亡之外，其年均因灾死亡人数已降至百人左右的低水平。
日本危机治理机制的形成与演进
南海地震拉开危机应对机制的序幕。1946年12月，和歌山县南部爆发里氏8级的南海地震，此次灾害造成1443名民众遇难、超过3万间房屋倒塌的惨剧。以此为契机，日本政府于1947年、1949年相继通过《灾害救助法》和《水防法》，开始着手构建灾害应对体系。1948年6月，在日本海一侧，福井县又发生里氏7.1级地震，造成3769人遇难、4万多间房屋被毁。此次地震还导致平原地带房屋大量受损，损坏率超过60%以上。于是，日本政府开始关注建筑抗震问题，1950年颁布《建筑基准法》，首次对各类建筑提出抗震安全标准，同时对各地区整体规划提出设计要求。
伊势台风使日本灾害危机应对机制初具雏形。1959年9月，一场名为Vera的超强台风袭击了日本中部伊势湾地区，其最大风力达每秒75米，和歌山、奈良、三重和岐阜等四县受灾最重。台风共造成5000多人丧生、15万间房屋被毁、受灾人数超过150万，中部最大城市名古屋市区面积1/3被水浸泡。此次灾害之后，日本政府相继颁布三部重要法律：1960年《治山治水紧急措施法》、1961年《灾害对策基本法》、1962年《重大灾害特别财政援助法》。政府规定每年9月1日为全国防灾日，它成为普及防灾意识、表彰防灾先进人士、举办防灾训练活动的重要节日。更重要的是，1962年日本政府设立中央防灾会议，并将其定位为全国救灾的最高领导机构，规定首相由亲自担任该会议议长，如今它已作为内阁府最重要的政策会议之一。②1963年，日本中央防灾会议首次推出《防灾基本计划》，它从综合性、长期性角度出发，对灾害预防、应对及复兴等作了具体规定。
重大灾害成为灾害危机应对机制逐步完善的节点。在应对雪灾、地震、火山喷发、暴雨和核泄漏等灾害过程中，日本的灾害危机应对机制也不断得到完善和补充。例如，以1961年日本海沿岸普降暴雪为契机，日本政府于1962年颁布《暴雪地区对策特别措施法》；以1964年新潟县的里氏7.5级地震为由，1966年日本政府颁布实施《地震保险法》，首次推出地震险种，以确保受灾者生活稳定、减少灾害损失，还对地震保险承担再保险义务。
阪神大地震是日本危机应对机制的重要里程碑。1995年阪神大地震是日本遭遇的首次城市直下型地震，此次里氏7.3级地震以神户市为中心共造成6437人遇难、69万栋建筑物受损，经济损失超过10万亿日元。此次灾难对日本既有灾害危机应对机制提出严峻挑战。由于通信网络被毁，日本政府一度不能掌握地震实时状况。直至震后6小时，日本国土厅才成立“对策本部”，由首相牵头的国家级“对策本部”更是在三天后才得以建立。救灾行动迟缓，遭到各界强烈批评。吸取此次教训，日本政府彻底修改了《防灾基本计划》：一是明确中央及地方政府、相关机构甚至居民等相关主体责任；二是防灾计划内容得到大幅充实—建立广域支援体制、设置现地对策本部、兴建避难场所、接受海外援助、改善志愿者参与条件等措施；三是厘清危机应对三阶段（预防、应急和灾后重建）的具体对策。与此相应，还制定修改了7部相关法律：1995年出台《地震防灾对策特别措施法》和《关于促进建筑物抗震改装法》、修改《灾害对策基本法》和《大地震对策特别措施法》；1996年颁布《特定非常灾害受害者权益保护特别措施法》；1997年出台《关于促进密集市区的防灾街区整备法》；1998年推出《受灾者生活重建支持法》。日本灾害危机应对机制得到大幅完善。
创设内阁府提升危机应对效率。在不断完善危机治理机制的同时，日本政府也开始注重提升危机应对效率。2001年，为有效协调各省厅之间的跨部门合作、强化执行力，日本政府设立内阁府机构，由首相直接领导，主要成员包括内阁官房长官、特命担当大臣及副大臣、大臣事务官等。内阁府成为日本危机应对机制的中枢机构，成为打破各省厅条条分割、贯彻中央政府决策的核心组织。
日本大地震全面考验其危机应对机制。2011年3月11日，日本东北地区爆发的里氏9级大地震带来一场复合型灾难—集地震、海啸和核泄漏于一身。它总计造成1.8万人遇难或失踪、近40万房屋被毁，经济损失达16万亿日元。虽然在核事故处理方面日本政府反应乏力，但总体上此次危机应对迅速、救助及时、处理高效。一是预警机制发挥效力，气象厅在大地震爆发后2分钟内连续播报15次警报通知；二是组织机制反应迅速，震后4分钟，日本内阁就召开紧急会议成立灾害对策中心，防卫省设立“灾害对策本部”，28分钟后，史无前例地成立了由首相任本部长的“紧急灾害对策本部”③；三是救灾行动及时实施，震后仅11分钟，海上自卫队便出动UH-60J直升机开始救援；四是迅速启动救助机制，3月12日夜，内阁会议通过启动《重大灾害特别财政援助法》、《特定非常灾害特别措施法》，认定青森、岩手、宫城、福岛、茨城、栃木、千叶、东京等八个灾区适用《灾害救助法》；3月22日认定除东京外七个地区适用《受灾者生活重建支援法》；五是救灾活动快捷高效，截至5月17日，地震救援队总计营救出26708人④；六是危机治理机制得到进一步完善，日本政府颁布修改4部法律：2011年颁布《关于海啸对策推进法》、《关于创建海啸防灾区域法》；2012年修改《灾害对策基本法》、颁布《原子力规制委员会设置法》等。
日本危机治理机制的制度化建设
循序渐进、不断完善的法律制度体系。频发的自然灾害是日本政府考虑构建长效治理机制的重要原因。于是，立法先行、依法救灾就成为日本政府应对各种灾害的首要程序。而且，在经历每次灾害之后，日本政府必将对相关法律进行修改完善。自1947年颁布《灾害救助法》以来，迄今为止，日本政府颁布实施的危机应对相关法律达51部，包括7部基本法、18部灾害预防法、3部灾害应急对策法、23部灾后复兴建设法。依法行政、依法防灾，对日本危机治理发挥了极大作用。借助构建法律体系，逐步实现危机治理机制的制度化建设，这是日本危机治理模式的重要特征。无论是面对突发自然灾害，还是应对公共安全重大事件，日本政府必然会启动制度化的危机治理机制，而且，每次灾害之后，必然要总结经验教训，再进一步完善现行机制的制度合理性。
1961年的《灾害对策基本法》堪称日本应对灾害危机的基本大法。日本政府目标是通过建立一部灾害应对的基本法，借以消除防灾体系中出现各主体的条块分割等制度性缺陷，实现灾害应对的系统化、综合防灾、计划性防灾等目标。《灾害对策基本法》历经多次修改完善，最典型一次就是阪神大地震，而且，在一年之内竟然进行两次全面修改。此次修改重点提升了危机应对效率问题。修改之前，在突发严重自然灾害之际，首相必须先宣布国家进入紧急状态，然后才能经内阁讨论而设立“紧急灾害对策本部”。修改之后，首相无需宣布紧急状态就可设立“紧急灾害对策本部”；甚至首相可以不经内阁讨论而直接设立“非常灾害对策本部”。新法还扩大了地方政府、自卫队、警察署等相关机构的灾害处理权力。
多元化、交叉式组织体系。在组织制度体系方面，日本政府不仅设立了三大常设组织（内阁府防灾机构、综合防灾会议、专业性防灾机构），为有效应对不同程度的突发灾害，它还设定了三级应急组织体系：即中央政府级机制、都道府县级以及市町村级灾害应对机制。
内阁府设立于2001年，它承担制定国家战略、确立相关领域重大改革项目等重要使命，也是日本国家应对危机的最高中枢组织。内阁府受首相直接领导，内阁官房长官、特命全权大臣、官房副长官、副大臣以及大臣政务官成为核心成员。此外，五大咨询会议均设在内阁府统辖之下—即经济财政咨询会议、综合科学技术会议、国家战略特区咨询会议、中央防灾会议和男女共同参画会议。
作为日本灾害应对计划的重要企划机构，综合防灾会议分为三个等级：中央政府所属的中央防灾会议、都道府县的防灾会议和市町村的防灾会议。中央防灾会议规格最高，由首相任会长，成员包括相关内阁成员、指定公共机构负责人及知名专家等，负责制定和推进防灾基本计划、紧急应对措施计划，接受中央政府相关机构的咨询，审议各类防灾事项等。中央防灾会议下设多个专门委员会，负责就专门事项进行调查和制定相关计划等。各级地方防灾会议同样由地方最高首长出任会长，主要负责制定和推行各地的防灾计划，也承担收集相关信息、联络和协调各部门等任务。
专业防灾机构主要由各级消防、警察组织和外围的自卫队、相关医疗机构组成。日本消防人员分为专职和兼职两种，专职消防人员主要指部署在全国各地的消防本部（共791个），配备着将近16万名专业消防队员；兼职消防人员是以地方公务员为主所组成的消防团，全国共有2234个消防团，人员配备规模达87万人。⑤此外，中央和地方消防也各有分工，如中央的消防厅负责提升消防技能和配置最新消防器材等，目标是保障消防队员安全有效地展开作业；与此相对应，设在市町村的消防本部则以各地具体消防事务为主要任务。此外，警察系统也是紧急灾害救助的重要力量。在遭遇大型灾难之际，自卫队则成为重要后援。
作为突发灾害的指挥系统，各级政府或相关机构要组建相应级别的灾害对策本部，以统筹全局、调动资源、组织救灾。政府系统灾害对策本部包括四级：市町村级、都道府县级所组建的一般“灾害对策本部”、中央政府所组建的“非常灾害对策本部”、“紧急灾害对策本部”。灾害对策本部也可在灾害当地设立现场对策本部，以代为执行对策本部的相关权利，全权处理现场救灾。中央级的灾害应对组织—非常灾害对策本部和紧急灾害对策本部，一般都是由首相亲自挂帅、以中央防灾会议作为核心组织机构，此外，其成员还包括24个指定中央省厅机构、63家指定公共机构（相关独立行政法人、日本银行、日本红十字会、NHK、电力、煤气公司、NTT等）。⑥作为地方级灾害应急体制的一般灾害对策本部，由地方最高行政首长出任本部长，其所属防灾会议作为核心组织机构，成员包括指定的地方行政或公共机构。
相对固化、稳定的预算保障体系。长期以来，在日本政府各项预算支出中，灾害对策相关预算基本与军费规模相当。在1995～2004年间，日本用于防灾相关的支出年平均额为4.5万亿日元，约占一般财政预算总额的5%。而且，这种防灾相关预算支出的项目相对固化、稳定，如防灾相关的科学技术研究支出额约占1%；灾害预防相关支出额约占20%；国土修整与维护支出额最多，约占50%；灾后重建相关支出额约占25%。⑦稳定的灾害预算成为日本危机应对机制发展完善的重要保障。
