“救火式”治理的成因
需要思考的是，“救火式”治理并非新出现的问题，学界早有批评议论。但时至今日，为什么这种治理方式仍有市场甚至在一些地方还能大行其道呢？原因就在于“救火式”治理有着比较丰腴的生存“土壤”。
第一，历史原因。回顾中国共产党的执政史，尤其是在新中国成立以后的前30年，解决执政中的问题很多时候是依靠一个接一个的运动，例如“镇压反革命”、“三反”、“五反”、“肃反”、“文化大革命”等。久而久之，这种依靠运动解决问题的执政方式就成了一种习惯，且影响至今。
第二，体系体制原因。体系，是指国家治理体系。现阶段，我国的这一体系主要由公权力机关和其他公共部门构成。随着社会的发展和改革的全面深化，国家治理体系会发生深刻变化，其趋势是提高社会的自治程度；体制是指国家治理体系各主体之间制度化的权力（权利）结构和关系模式，政府有什么职能，政府与人民代表大会是何关系，与法院是何关系等，都是体制问题。体系体制是影响国家治理的决定性因素。例如，一个国家公权力系统强大而社会自治系统薄弱，则高权活动频繁就带有一定的必然性；又如，与履行职能所需的权力相比，如果某部门权力配置不足，则该部门就可能由于履行职责不利而积累一些管理问题，“救火式”治理方式就成了解决问题的一种选择；再如，依据制度化的权力配置，某事项由几个部门分工管理，而分工在一定程度上会影响管理的系统性，由此积累的矛盾问题到一定时候可能需要进行集中整治。
第三，其他具体制度机制原因。体系体制都是些根本性问题，但体系体制之下还有更为具体的制度机制。这些制度机制与体系体制之间并非简单的被决定与决定关系，而是互动关系。也就是说，体系体制不变，一些具体制度机制的改革也会促进体系体制改革。具体到“救火式”治理，评价和用人标准的改革、监督和责任追究制度的改革等，都会在很大程度上抑制“救火式”治理。例如，评价官员的政绩不是看其搞了多少的面子工程，而是看其做了多少艰苦细致的“良心活儿”；官员晋升不是看其在一个城市中搞了多少大拆大建，而是看其为市民提供了多少实在的、高质量的公共服务。这种评价和用人标准就是一种导向，有利于在全社会范围内促成扎实工作、忠诚执法、不搞运动的风气和舆论。再如，动态责任追究机制对于抑制救火式治理也有积极作用，如果一个官员在一个地方折腾政绩工程并因此而升迁，当这些工程的恶果显现出来时，无论这个官员后来晋升到哪里，都要为自己此前的行为承担责任，包括法律责任、政治责任和道义责任等。与改革体系体制相比，健全、完善具体制度机制相对容易，在抑制救火式治理中的作用也更加直接、快捷。
“救火式”治理的转型
如何改革国家治理体系，提高国家治理能力，是摆在各级治理主体和全体公民面前的共同任务。完成这一任务，不能靠疾风暴雨式的运动，而是要靠一个个问题的解决，靠锲而不舍的改革、转型。从救火式治理转向均衡式治理就是其中之一。
均衡式治理的基本要求。相对于“救火式”治理，均衡式治理类似“弹钢琴”，追求的是各治理要素之间的和谐匀称，而不是畸轻畸重，顾此失彼。其基本要求是：第一，治理主体的均衡。国家治理主体是多元的，包括公权力机关和其他公共部门，也包括企业和各种社会组织。服务型国家对公共服务职能的强调，使得大量企业和非政府组织出现在公共领域。在社区管理、环境资源、扶贫开发、养老助残、文化保护等领域，非政府组织甚至要比政府组织更有优势。因为，公民和社会组织也有相当的责任心和道德感，也有为社会、为他人服务的动机。公民和社会组织广泛参与公共服务过程，与其说是一种制度安排，不如说是一种内在人性驱趋动。
第二，治理依据的均衡。国家治理依据首先是法律而非政策文件，以往一些权力机关偏好制订和服从“红头文件”，遇事不依法处理而是等上级的决定和命令，在实际工作中，一些红头文件的作用甚至大过法律，这是一个必须扭转的偏向。
第三，治理方式的均衡。国家治理方式应该是民主的、合作的、分权的、竞争的，而不是强制的、单方的、集权的、垄断的。例如，政府采用竞争性招标的方式购买公共服务，就体现了公共服务供给中政府与社会组织的分权与合作，这对于提高公共服务供给质量，打破公共服务供给垄断都有积极意义。
第四，治理过程的均衡。国家治理过程包括事前、事中和事后治理。事前治理是指治理主体对相对人申请做某事的资格条件进行前置审查，预防人的活动可能造成的社会负效应；事中治理是指治理主体对相对人获得某种许可后的活动进行监督检查，确保其在法律范围内活动，这是一种最经常、最繁重，但也是最重要的治理活动；事后治理是指治理主体对违法相对人实施惩戒，使其承担法律责任，并对他人起警示作用。我国各类治理主体必须有“全程治理”的观念和措施，尤其要加强事中治理，而不仅仅是在问题形成积弊之后再集中治理。
第五，治理形态的均衡。国家治理形态包括静态治理和动态治理。静态治理是一种在现行规则、规划之下的常规治理；动态治理是跟踪客观环境的变化对常规治理做出的调整与改变。这两种形态的治理各有其利，因而必须保持二者的平衡，当静则静，当动则动；不能只静不动，也不能只动不静。在全面深化改革的时代，国家治理主体既不能墨守成规，也不能盲动或者朝令夕改。
均衡式治理的实现路径。2014年2月7日，习近平在俄罗斯索契接受了俄罗斯电视台的专访时谈到：“在中国这样一个拥有13亿多人口的国家深化改革，绝非易事。中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”。可以说，国家治理体系和能力改革就是这剩下的一块难啃的硬骨头。因此，从“救火式”治理转向均衡式治理绝非易事，既是一个复杂的系统工程，也需经历较长时间的渐进推进过程。
针对“救火式”治理存在的原因，从宏观方面看，“救火式”治理转向均衡式治理既要自觉破除历史积习，更要持续推进国家治理体系体制改革，还要不断健全、完善其他具体的制度机制。这些路径中的任何一条要走顺、走通都是不容易的，都必须做大量细致、具体的工作。例如，要改变传统的国家治理体系的构成，使越来越多的社会组织能够承担得起政府转移的公共职能，进而提高社会的自治程度，鉴于目前我国社会组织数量少、能力弱、内部管理不善等实际问题，国家必须加大投入，积极扶持、培育社会组织，否则很难达到改变传统的国家治理体系的目的。再如，政府有什么权力和职能，这是一个体制问题，在国家治理体系和治理能力现代化的大目标下，政府必须重新思考并准确定位自己的职能，尤其是要思考自己和市场的关系，搞清楚哪些事情是自己必须管的，哪些事情是可以交给市场和社会的。如果这些问题不清楚，政府仍抱住高权行政的方式不放，就难免在管理中捉襟见肘，甚至引发各种管理危机，其结果必然是政府陷在“救火式”治理的泥潭中不能自拔。以此观之，在从“救火式”治理向均衡式治理的转型中，公权力机关自身要率先觉悟，积极主动，这既是对国家治理的负责，也是避免使自己陷入管理困境的一种自救。
中国政法大学教授 郎佩娟
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