【摘要】文章系统梳理了我国在推进城镇化过程中过度征地产生的几个突出问题，从增加财政收入、完成上级考核和提升官员威望等三个方面探讨了地方政府热衷于征地的主要原因，并从保障我国粮食安全和生态安全、促进城市经济持续增长等角度论证了提高建设用地经济密度和人口密度、减少征地、构建新型城镇化的重要意义。
【关键词】征地 建设用地经济密度 建设用地人口密度 新型城镇化
进入21世纪以来，中国的城镇化进程显著加快，城镇化率由2000年36.22%升至2012年52.57%。根据美国城市地理学家纳赛姆描绘的城镇化发展的S型曲线，城镇化率的变化一般要经历缓慢发展、加速发展和成熟等三个阶段。缓慢发展阶段是城镇化的初始时期，城镇化水平往往低于30%；在加速发展阶段，城镇化率快速增长，但增长速度先增加后减小，该阶段的城镇化水平一般在30%～70%；到成熟阶段，城镇化水平一般在70%以上，城乡人口转移基本结束，城镇化更注重城市功能和现代化发展。我国目前正处于城镇化的加速发展期，及时总结城镇化进程中的经验教训，积极解决面临的突出问题，正确引导城镇化的良性发展，对于持续推动城市经济增长、保障国家粮食安全和生态安全、提升人民群众生活品质具有重要意义。
城镇化进程中过度征地产生的突出问题
建设用地侵占大量农田，威胁粮食安全。2012年，全国批准建设用地61.52万公顷，其中转为建设用地的农用地42.91万公顷，耕地25.94万公顷，同比分别增长0.6%、4.5%、2.5%。①以上数字仅是经过合法程序批准的农用转用，相关部门利用卫星遥感监测对新增建设用地进行检查时发现，我国部分年份违法用地平均占新增建设用地总宗数的34%，有的地方甚至高达80%以上。②如果不采取有效措施遏止城镇化进程中对耕地的过度侵占，18亿亩的耕地红线将难以守住，国家粮食安全将受到威胁。
建设用地闲置现象严重，利用效率不高。一方面，土地在被政府征用并出售给房地产开发商后，开发商由于资金压力或出于其他目的，并未及时进行开发建设，使得土地处于闲置状态，无法有效转化为生产力。另一方面，在新征土地上建设开发区、住宅区后，由于招商引资滞后或配套设施建设落后，厂房、住宅使用率过低，出现大量“空城”、“睡城”，造成土地资源的极大浪费。
征地行为引发官民冲突，影响社会和谐。据有关机构的不完全统计，群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因征地拆迁引发的纠纷约达400万件。③四川汉源事件、河北定州事件、广东汕尾红海湾事件等群体性事件，更是征地引发冲突的极端体现。在未来一段时间，如果地方政府不改变征地范围过大、征地程序不规范、征地补偿不到位等现状，随着农民权利意识的觉醒，因征地而引发的矛盾冲突次数会更多、程度会更加严重、社会影响会更加恶劣，我国构建和谐社会的目标将会受到严峻挑战。
上述问题均与地方政府热衷于征地有关。现代经济学理论认为，人的行为由两个方面共同决定：一是效用函数，二是约束条件，即认为人在一定的约束条件下追求效用最大化，地方政府官员在一定约束条件下的效用函数决定了其行为模式。
地方政府征地行为的经济学分析
自1994年我国分税制改革后，财权更多集中于中央，地方承担了过多的事权而只分享了较少的财权，事权与财权明显不匹配。为保证基本公共服务供给，地方政府不得不通过其他方式筹措资金以弥补财政缺口，主要途径有两种：一是向银行贷款或发行地方政府债券融资，以土地出让为主要还款来源，二是出让国有土地使用权。截至2010年底，在地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.5万亿元，占地方政府负有偿还责任债务余额的比重达81.2%。2007～2012年间，84个重点城市的土地抵押面积从12.84万公顷增至34.90万公顷，年均新增4.41万公顷。土地抵押贷款金额从1.33万亿增至5.95万亿，年均增幅为34.8%。③以广东省佛山市南海区为例，2011年该区一般预算收入为115.29亿元，基金预算收入为150.77亿元，两者合计266.06亿元，2011年南海区一般预算支出为116.07亿元，基金预算支出为139.84亿元，两者合计255.91亿元，总收支相抵后结余10.15亿元，2011年南海区国有土地使用权出让金收入为144.94亿元，占基金预算收入的96.13%，占地方财政总收入的54.48%。如果剔除国有土地使用权出让金收入，2011年南海区将有134.79亿元的财政赤字，如果考虑到增值税、企业所得税等主要税种很大程度上来自于土地开发和房地产建设等相关领域，土地出让和后续开发带来的财政收入占比将更高。④可见，地方财政对于土地出让的依赖程度是地方政府热衷于征地的首要原因。
在中国现行的政治体制下，地方官员的升迁主要是由上级领导决定，剔除情感因素和裙带关系，上级领导决定的标准就是下级政府所背负的考核任务的完成情况。目前的考核体系主要以GDP增长情况、固定资产投资情况和招商引资情况等经济指标为主，而“征地—卖地—盖楼”的土地利用模式，对于未来几年的GDP增长、固定资产投资和招商引资具有显著的正效用，即使建成的工业园开工率、写字楼使用率和居民区入住率都不高。地方政府的征地行为，对于完成上级政府的考核任务具有显著的促进作用，这是地方政府热衷于征地的第二个原因。此外，在官民之间信息不对称的背景下，地方官员为了提高自己在民众中的威望，必须通过调动自身所掌握的行政资源，为当地群众谋取福利，比如创造就业、提高地方公务员的福利待遇等，以及树立“形象工程”，比如修建大型广场等。而征地行为，无论是为当地群众谋取福利提供资金，还是为树立“形象工程”提供土地，都具有显著意义，这是地方政府热衷于征地的第三个原因。
地方官员的行为取向决定了地方政府的主要行为，地方官员在一定约束条件下的效用函数决定了他们的行为取向。在分税制改革后地方事权财权不匹配、官员升迁由上级领导决定、官民之间信息不对称的约束条件下，追求效用最大化的地方官员倾向于通过征地来增加地方财政收入、完成上级考核任务、提升自身在民众中的威望。
