居住证的苛刻与有限
2010年国务院首次在全国提出实行居住证制度，为了引进人才，很多一、二线城市，如北京、上海等地，出台了居住证制度，凡持有居住证者，可以享受城市居民的一些待遇。这体现了政府管理的进步，由原来强调管理的“暂住证”转变为重视提供服务和保障人权的“居住证”，为广大农民工向市民转化提供了条件。农民工拥有居住证，可以享受社会保障和商业交易的便利，这在一定程度上缩小了他们与市民的差距，但是居住证在实施中也存在一些局限性。
首先是居住证领取的条件苛刻。一个简单的居住证背后需要政府拥有坚实的经济基础来支付它附带的社会利益，但是大多数地方政府的财政有限，会制定苛刻的条件来严格限制取得居住证的条件，使文化素质普遍不高的农民工不能获得该证。如果居住证的门槛太低，会给城市自身的发展带来种种困难和问题；而如果居住证的门槛高，会导致大量的农民工不能得到这项优惠。其次是居住证的待遇与真正的市民待遇仍有差别。以上海为例，居住证和上海户籍相比，仍然存在差距，比如不能享受上海市低保待遇，不能申请购买保障房等。北京绿卡居住证制度允许持有人员的子女入托入中小学，免收借读管理费，享受北京市民待遇，但不允许他们在京参加高考，所以居住证并不能满足绝大多数农民工的需要。
农民对土地的依赖依然明显
农村的宅基地与承包地现在仍然承担着广大农民的社会保障职能，在城镇化进程中，土地往往会附加有更多的利益，如高额的土地征收补偿费，农民工如果放弃土地进入城市，在城市没有提供足够保障的前提下，会使这些农民工缺乏安全感，所以他们愿意回到农村享受农村发展的成果。
让广大农民工留在城市还是回到农村，这是一个经济学家要研究的问题，但是在法学领域，需要给予农民工更多的利益考虑。如果农民工不愿意放弃土地留在农村，那么就应让农村的土地更大地发挥效能，但是目前农民没有土地承包经营权证和宅基地使用权证，对于自己所支配的土地既不能得到物权保障，也不能抵押贷款。此外，农民和当地政府因为征地发生的暴力事件屡见不鲜，反映了目前我国土地征收过程中存在不合法之处，在没有满足广大农民利益的前提下进行野蛮执法。
农民工权益保障的改革建议
在户籍改革的同时实现农民相应的社会福利待遇。首先，对于小城市和小城镇，应无条件地允许农民工落户，并享受与当地市民一样的待遇，这与十八届三中全会要求“全面放开建制镇和小城市落户限制”的精神相符合，也不会给当地政府带来很大的财政负担。在解决小城市和小城镇的的落户问题时，在一定的期限内，保护农民工在农村的土地承包经营权和宅基地使用权，例如可以设置五年的过渡时间，让农民工选择是继续留在城市还是要回到农村继续务农，最大程度地保护农民工的利益。
其次，对于大中城市，可以使用居住证制度作为落户积分的标准，农民工按分数高低，先后分期分批落户，根据不同的积分享受不同层次的福利待遇，在教育、卫生、医疗、低保等方面都可以给予，但在给予的水平和档次上可以比正式的居民少一点，先满足基本，再往上调节，例如，在教育方面可以给予，但是重点学校却不能轻易给予；在低保方面可以给予，但是数额比正式居民的数额要低一点。应通过积分的增加和城市支付能力的增加，在一个特定的时间段（如15～20年）最终达到所有居民都同等的待遇。
最后，在尚不具备大规模放开户籍落户条件的大城市和特大城市，遵循中央的安排，“合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，这意味着对大城市和特大城市仍不能轻易放开，原因在于这些城市没有这么大的容纳能力，也会导致整个国家城市之间发展的更加不均衡。
应保障农民工在城市的劳动尊严权、隐私权和生存权，对于农民工集聚区开设针对农民工特色服务的项目，如保障基本住房、子女的基本教育、对于农民工社会保险的缴纳的监控和监管等来最大程度保护农民工的利益。在城市化进程中，国家需要考虑城市本身的发展差距，对于大城市和特城市继续加大发展，但是也需要继续减少这些城市的特权，如高考特权。城市的问题应由自身发展规律去解决，而不是进行行政干预；同时加大对中小城市教育的投入和教育政策的改变，在教育资源均衡性方面，更加服务当地的医疗、就业和教育，为中小城市和农民的孩子教育创造更好的条件，提供更有利的就业条件，使各地毕业生在就业时不因为户籍或区域而受到限制，而是靠自己的真才实干在社会立足。
逐步剥夺户籍上的附加利益。由于户籍承载了就业、养老、医疗、教育、住房等附加利益，广大农民工想涌入城市是为了得到这些和当地城市居民一样的社会保障，如果户籍不与这些利益挂钩，就不会有外来人口的涌入。户籍改革关键在于消除户口管理上的种种社会经济差别，建立城乡统一、以身份证管理为主的一元户籍制度，使新生代农民工与当地居民在就业和其他发展机会上真正享受平等待遇。剥夺户口的附加值，需要解决城市之间的差距。如果北京和地方省份的公共服务一样，就不会有太多的外来人员和毕业生挤入北京，如果北京的高考和地方省份的高考一样标准，就不会有那么多的高考移民。
通过缩小公共服务差距解决没有城市户籍的农民工待遇问题。近年来，随着国家惠农政策的推进，特别是农村合作医疗、新型农村养老保险和一系列下乡政策的推行，农村户口所代表的公共服务也在改善。国家“三农”投入持续较快增长。相对而言，城市户口的公共服务“含金量”反而变得不那么突出。而且随着市场化改革进程的加快，城市户口不再意味着城市就业机会，就业更多的是与个人能力有关。如果国家能在农村投入更多的资金，缩小城乡的福利差距，那么市民与农民的差距就不会太大。除了国家的资金投入外，还需要产业政策的引导，充分利用农民的优势，建立产业集聚区，实现农民工愿意留在家乡务工，并能享受和城市一样的公共服务，逐步将农村户籍和城市户籍的待遇差距缩小，进而实现福利待遇均等化，维护农民工的利益。
居住证制度需要继续改进。首先，实施分级别的居住证，解决居住证门槛问题。居住证的门槛过高，会导致大多数流动人口不能领取；门槛过低，又会导致农民工的大量涌入给城市的承载能力带来影响。为兼顾市民化和城市的接受能力，应考虑对居住证实行分级制度。对于达到不同等级的居民给予不同的居住条件和福利待遇，如借鉴上海模式，将人口居住证分为人才居住证和普通居民居住证。对于持有高级人才居住证的居民可以给予同城市户籍居民同等的待遇，对于持有普通居住证的居民只给予城市力所能及承受的待遇事项。外来居民根据自己的积分来预期自己可得的利益，从而选择是往城市奋斗还是继续将户口留在农村。有学者提出城市政府要建立临时居住证、一般居住证、人才居住证和户口的逻辑衔接制度，明确它们之间的逻辑衔接关系和所对应的权利，笔者对此非常赞同。
近来有媒体报道称，由公安部牵头制定的“居住证管理办法”草案已提交至国务院法制办，有望近期推出。其中较大突破在于：居住证将不设置人才门槛，覆盖所有外来人口。笔者认为这种不分等级、不分待遇差别、覆盖所有外来人口的居住证不具有可行性，尤其是在大中城市，因为完全没有顾虑城市的支付能力。应在实行分级居住证的前提下，考虑一套合理的积分模式来合理确定加分的项目。因此，如何给予福利待遇，研究开发居住证的管理信息系统更为迫切。
其次，居住证上附加的利益逐步实现。如要对居住证实行有差别、不歧视的待遇，需要考虑居住证上附加的各种利益。对于某些项目，可以对所有的居住证持有者都给予，尤其是临时居住证的人员，如社会保险（养老、医疗、失业、生育、工伤、住房公积金），因为此制度需要个人也要缴费，当地政府不会直接注资；对于社会救济和社会救助领域，如城市居民最低生活保障制度，会占用城市政府的部分资金，但是这些项目有中央的支持，在持有普通居住证的人员中可以考虑给予；而对于会占用城市政府重要资源的教育则需要谨慎放开，这是最关系到城市容纳能力的、也是市民化过程中大家最为关心的一项内容，如果城市的教育都放开，将会导致城市教育资源的不足和地方教育的不均衡发展。城市在给予外来人口待遇时，需要考虑自身的承受能力、城市建设发展的需要和人类文明的传承。而中央政府则需要加强农村的教育和教学资源的投入，在高考关系人生前途的事项上，逐步取消部分城市的优待，在全国实行公平的竞争机制，这至关重要。
维护农民在土地上的最大利益，尊重农民自身的选择。目前，农村的社会保障水平仍较低，土地仍承载着农民的社会保障职能，土地能产出他们需要的食物和交换他们需要的物质，从某种意义上说，土地就是农民的生命，甚至不惜拿命来捍卫。尤为明显的是，在城镇化进程中，农民给予土地所享受的利益（如农村征地补偿金、安置待遇等）越来越多，对于农村农民来说，农村户口的价值是一般城市户口比不上的，导致许多的农民宁愿回到农村拥有农村户籍，也不愿意进入城市。这是农民工自己理性的选择，我们应给予尊重，而不能强迫其进城。因此，在城市化进程中，鉴于农民进城后并不能完全享受城市的社会保障待遇，政府不能轻易没收农民工的土地，更不能违法征用农民的土地。笔者认为，地方政府的规划需要认真论证，严格把握国家利益和公共利益，并在征地过程中引入土地听证制度，合理确定农民的土地补偿，防止征地过程中出现侵犯农民的利益，避免暴力事件屡屡出现。③
在推进农民土地和住房流转的过程中，笔者认为，要最大化保护农民工在农村土地和住房方面的利益，首先要尊重农民的自愿，不能以试点为借口将农民的土地强制性地集约化经营；在农村土地出现买家会有多个、竞价持高不下的情况下，要考虑土地的可持续发展和耕地的保护。在农村经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价的情况下，需要在国家、集体和个人之间确定一个合理的利益分配机制，合理确定经营性建设用地的比例，防止农民的土地被随意侵占。
（作者单位：周口师范学院政法学院；本文系2013年河南省科技厅软科学研究计划项目“河南省三化进程中农民工社会权利保障研究”的阶段性成果，项目编号：132400410874）
【注释】
①郎咸平：“中国的城市化与‘逆城市化’之殇”，[DB/OL]http://xianpinglang.blog.sohu.com/212925092.html，2012-05-02.
②白田田，梁倩：“隐性门槛高，部分地方现‘逆城市化’”，《经济参考报》，2013年9月24日。
③陈敏：“农村征地暴力事件的法律分析”，《长江师范学院学报》，2011年第1期，第113页。
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