改革开放之后，百废待兴，积压的历史欠账太多，由于没有一个预先设计好的制度，就选择一个容易做的养老金制度了——— 双轨制，这也是历史的产物
记者：养老金“双轨制”如今饱受诟病，可是任何一项制度在设计之初都应该有它的合理性和进步性，都说养老金“双轨制”在计划经济时代发挥过很大作用，养老金“双轨制”到底有过什么样的积极作用？
郑秉文：你这样来说这个问题既不太准确，也有点先入为主的味道。在计划经济时代，城镇的养老制度分为3个阶段，它经历了一个从分到合再到混乱这样一个曲线发展过程。
第一阶段是1951年到1958年，这个阶段企业的养老制度和机关事业单位是分开的，是双轨制。第二阶段是1958年到1966年，这是一个并 轨的阶段。1958年完成了一个五年计划之后，国务院立即发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，它把企业和机关事业单位的养老金制度事实上给合并 了，这个文件很好，是一个里程碑，它还规定了替代率大约为50%-70%，这也是非常好的比例。
第三阶段是1966年到1978年，这时工会瘫痪了，而那时的劳动保险制度的基层运行者主要是工会。还由于其他种种原因，大环境不允许了，所以，并轨后的养老金制度也瘫痪了，停止运行了，企业养老保险制度蜕化成企业利润兜底的国家/企业养老福利制度了。
所以，正确和准确地说，在计划经济时代，双轨制和单轨制都曾出现过，在那个特殊的历史时期，他们都曾发挥过作用，尤其是1958-1966年的 并轨制度，是一个伟大的历史进步。但遗憾的是，这个历史进程被中断了。1978年改革开放之后，百废待兴，积压的历史欠账太多，由于没有一个预先设计好的 制度，就选择了一个容易做的养老金制度——— 双轨制，这也是历史的产物。
记者：可现在实行市场经济已经很多年了，养老金“双轨制”没有并轨的迹象，人为地划割这种“养老鸿沟”现在还有积极作用吗？
郑秉文：1978年改革开放在农村是从土地联产承包制开始的，在城镇是从国有企业改革开始的。于是，国企的社会保险制度就应运而生了，而机关和事业单位由于不像企业体制改革那样很迫切，就没有改革，他们的养老保险制度还是1978年以前的制度，于是就延续到了现在。
即使到了现在，机关事业单位养老金制度的改革也是由于社会公平性问题提出来的，而不是由于它本身的需要提出来的。
事实上，在全世界，除了中国，还有很多国家的公务员养老金制度是单独的，有的国家实行的甚至还是传统的财政兜底的制度，即使不是财政兜底的，也 是公务员独立的封闭式保险制度，制度进行自我循环、自我平衡、自我投资、自我管理等，与企业的制度是完全分开的。这些国家主要分布在西欧和南欧、拉美和非 洲等等。对这些国家来说，他们也没有什么并轨的迹象，因为这些国家的养老金制度被分割成很多小制度，是个碎片化的制度，所以，对公务员的碎片化和特权化现 状，也就“容忍”下去了，其容忍程度要高于目前我们中国，因为他们的碎片化程度要高于中国，他们的碎片化历史要远远比中国的历史长。
客观地讲，我们国家养老保障制度的碎片化程度要大大低于西欧和南欧等发达国家，也低于很多发展中国家(拉美和非洲等)，但并不是说我们的制度就 很好，不是这样。比如，我们跟美国的制度相比，它是一个大一统的制度，公平性和可持续性都好于欧洲，我们的这个城镇和乡村之间存在巨大差距、机关事业与企 业之间也存在较大差距的制度就显得很落后。
国外公务员享有特权的碎片化的养老金制度，那是立法的结果，是受法律保护的。国情不同，这样的养老不适合我国。我们的养老为什么改革无果，为什么只是“意思”一下而没动“真格”的？因为没人愿意去碰这块硬骨头。
记者：这个现象有点耐人寻味。欧洲还有那么多的碎片化国家，他们的独立的公务员养老金制度不用改革，而我国刚建立社保制度十几年就遭受这么大的舆论关注，这是为什么？
郑秉文：国情不一样，以前我说过这里有意识形态的原因。还因为我们的文化传统多为计划经济时代留下来的，不患寡而患不均的文化深深融化在我们的血液里。
为什么中外存在这个巨大的差异性呢？我理解，因为中国是一个政策治国的国度，而西方大多是法治国家的环境，这样，政策治国就容易留下很多空隙， 于是要靠制定政策来弥补，于是，这些政策又派生出一些空隙，面对这些空隙，就只能靠政策的手段予以抹平。于是，前后政策在不同时代就会出现不一致的地方， 就留下了更大空隙，不同的群体就会感到不公平。
我说这些好像是说远了，其实不远。国外公务员享有特权的碎片化的养老金制度，那是立法的结果，是受法律保护的。在法治国家，这就是依据，要是有 不公平，就只能修改立法。所以，国外的压力大多在立法上，在不同利益集团的博弈上；而我国则不是这样，所有这些看上去不公平的现象，都被认为是政府所致， 于是，社会舆论自然就把矛头对准了政府。
