现实层面。在社会保障的三级体系中，社会福利和社会救济作为非缴费性质社会保障措施，由于受到户籍等身份制度的限制，农民工并不能实际享有。1999年国务院颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》第二条中明确规定，其享有对象是“持有非农业户口的城市居民”，明确将农民工排除在外。在缴费性的社会保险领域，虽然我国各省市都相继出台了各种规范性文件，也取得了一些效果，但总体上仍难逃“两低一高”（农民工的参保率低，社会保障待遇低，农民工退保率高）的命运。
完善政府在农民工社保制度中的主动参与职能
强化政府在农民工社会保障制度中的立法责任。我国亟需一部统一的《社会保障法》及其它配套法律。目前，中国针对农民工社会保障的规范性文件都是以省、市为主，并带有临时性和地域性特点，这导致全国各地农民工社会保障水平参差不齐，地域各自为政、互不相容，严重影响具有高流动性的农民工享受社会保障的延续性。因此，笔者建议国家建立以《社会保障法》为主体，以《失业保险法》、《养老保险法》、《工伤保险法》、《医疗保险法》等社保系统专门法为辅助的社会保障法律体系。贯彻落实《劳动合同法》及相关法律法规，积极指导农民工签订劳动合同，深入贯彻落实《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，提高农民工进入社会保障体系的积极性，建立农民工社会保障制度的省际、区域间的接续机制，实现各省市、区域间社会保障制度的无缝对接。
强化政府在农民工社会保障制度中的经费分担责任。目前，我国政府用于社会保障支出的资金占财政支出的比重不足10%，远低于世界平均水平，资金总量不足严重制约了社会保障的发展。同时，在我国社会保障体系由“国家—单位”保障制向“国家—社会”保障制转变的过程中，中央和地方两级政府利益博弈存在相互转嫁责任的情况，中央政府通过部分国有企业改制的方式，将企业中职工的社会保障责任转嫁给地方政府；而地方政府通过中央财政转移支付、索要拨款等方式获取财政支持，导致事实上的财权、事权相互分离。一方面地方政府虽迫于现实压力而逐步推行了农民工社会保障制度，但由于各区域经济发展水平差异，导致农民工社会保障区域差别明显，难以实现区域间的接续；另一方面，基于政府的自利性和非理性特点，在缺乏相应规范性文件管理的情况下，两级政府责任不清、相互推诿，导致有限的资金供给无法保证，农民工社会保障建立面临资金约束。因此，明确政府在社会保障中的资金投入责任，不仅需要明确资金投入所占财政支出比重的百分比，更需要明确中央和地方的分担机制，逐步从地方统筹过渡到中央统筹，实现全社会社会保障的一体化。
强化政府在农民工社会保障制度运作中的参与性、补偿性和干预性。参与性是指政府作为统治阶级根本利益的代言人，有义务更有责任参与到农民工社会保障体系的建设中，在社会保障制度的建立过程中实施管理和融入资金，为社会中的大多数人提供完善的社会保障体系和社会化的福利体系；补偿性是指政府有义务对处于社会不利境地的农民工提供特殊的政策和经费上的扶持，以实现社会公民所应享有的最基本社会保障内容；干预性责任是指政府保障合理的目标和原则的责任，即在农民工社会保障的建立过程中，政府通过制定目标和宏观调控的方式来对农民工社会保障的目标、公益性原则等给予导向。这三种责任共同构成政府责任的主要内容，参与性程度决定政府的重视程度，补偿性程度决定社会公正的可能水平，干预性程度决定公共政策的目标导向，三种责任共同促进我国农民工社会保障的顺利发展。
（作者分别为四川外国语大学教育学院院长助理、讲师，四川外国语大学校长办公室主任、副教授）
【注释】
①陈平：“美国社会保障法评析”，《青海师范大学学报》（哲学社会科学版），2001年第2期。
②国际劳工局社会保障司：《社会保障导论》，管静和、张 鲁译，北京：劳动人事出版社，1989年第35页。
③崔乃夫：《中国民政词典》，上海辞书出版社，1990年，第577页。
④陈平：“建立统一的社会保障体系是短视国策”，《中国改革》，2002年第4期，第16～17页。
⑤国家计委宏观经济研究院课题组：《中国社会保障体制改革的方向》，北京：国家计委，2001年。
⑥景天魁：“中国社会保障的理念基础”，《吉林大学社会科学学报》，2003年第3期。
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