【摘要】文章认为，针对农民工社会保障制度建立过程中出现的指导理念分歧、政府投入体制缺陷和农民工投保积极性不高等问题，需要政府在强化公共事业立法的基础上，明确农民工社会保障经费的分担机制，进而体现政府在农民工社会保障中的参与性、补偿性和干预性责任。
【关键词】农民工 社会保障制度 政府责任
社会保障制度的内涵
作为社会发展到一定历史阶段的产物，社会保障是社会给予其共同成员人道主义关怀和援助，以帮助他们更好地融入社会并维护社会秩序的一种社会措施。它既是客观社会物质财富累积到一定程度的产物，也是人权理论发展到一定阶段的产物。目前，国内外学术界对社会保障制度的内涵尚无定论，从发生学的角度考察，社会保障（Social Security）一词最早出自于美国 1935 年颁布的《社会保障法》，其中明确使用社会保障这一概念，并对其进行初步的解释和分类。①1942年，在国际社会的推动下，国际劳工组织将社会保障定义为：“通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病，失业时资助并帮助他们重新找到工作。”1989年，国际劳工局编著《社会保障导论》一书，将“社会保障”界定为：“社会通过采取一系列的公共措施来向其成员提供保护，以便他们与因疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴法。”②我国的《中国民政词典》将“社会保障”解释为“国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度”③。从中不难看出，基于各国的政治经济制度、社会文化背景和意识形态等方面的差异，各国在界定社会保障概念时会出现覆盖范围以及部分内容等方面的差异，但作为普遍的社会管理措施，其内在的核心理念有基本的一致性，可归纳为：第一，责任主体是政府和国家；第二，受益人群主要是处于不利境地的社会成员；第三，以保障当事人的基本生活为标准；第四，以保障社会的安全和稳定为目的。
我国农民工社会保障制度的发展现状
理念层面。目前，针对我国社会保障制度发展理念的讨论，比较有代表性的观点有三种：一是效率论，认为当前中国处于一个地区发展不平衡、国家财力相对有限的历史时期，如果在此时期建立统一的社会保障体制，必将影响到经济发展、政府财政和国际竞争力。④二是公平论，认为社会保障不能实行“义务—权利”对等的原则，而要实行“平等主义”原则，所有中国公民凡是生活处于困难时都应该“一视同仁”地得到国家的帮助。⑤三是社会公正论，从罗尔斯教授提出的重叠共识（Overlapping Consensus）论出发，推进6个基础和6个整合，最终实现“守住底线，卫生保健；强化服务，就业优先；依托社区，城乡统揽”。⑥
制度层面。纵观我国各省、市推行的农民工社会保障制度，在考虑地方经济社会发展特点的基础上，按照经费来源方式、覆盖人员范围和保障标准，可以分为以下三种制度设计。一是以广东、河北、甘肃等省为代表的直接扩面模式，通过推行农民工与城镇职工统一的社会保障政策，扩大城镇社会保险制度的覆盖范围，将农民工直接纳入城镇社会保障体系之中。以广东省为例，省政府于1998～2002年间先后出台《广东省社会保险管理条例》、《广东省社会养老保险条例》、《广东省工伤保险条例》、《广东省失业保险条例》和《广东省职工生育保险规定》等规范性文件，并在上述文件的适用对象条款界定中，将“所有企业、城镇个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者”均纳入社会保险的视野。尤其是在2000年颁布实施的《广东省社会养老保险实施细则》中，这一直接扩面模式表现得更为明显。以上法律文件的颁布实施，为形成无差别化和整齐统一化为特点的直接扩面模式奠定了重要的法律基础。二是以浙江、上海和成都等省市为代表的低标准或独立保障模式，通过出台针对本地农民工群体的特殊政策，以降低标准或者完全独立的方式，为农民工构筑一套相对独立的社会保障体系。比如，2003年，浙江省劳动和社会保障厅出台《关于完善职工基本养老保险“低门槛准人，低标准享受”办法的意见》，以降低农民工参与社会保险的门槛和受益水平，上海市在2002年出台《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，成都市在2003年出台《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，这都是将农民工从社会保障体系中剥离出来，实施相对独立的一种保障制度设计。三是以部分建立乡镇企业的县、乡、镇为代表的“返乡模式”，以国家大力推进农村社会养老保险为基础，针对农民工在户籍所在地就近务工的特点，将乡镇企业职工纳入到农村社会养老保险体系之中。
