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政府购买公共服务国际经验比较与借鉴(2)

继撒切尔夫人改革之后,布莱尔在担任首相期间提出了“第三条道路”理论,继续推进改革。该理论要求区分政府与市场分别适合提供哪些领域的公共服务,又有哪些领域适合公私部门合作。在“第三条道路”理论的推动下,英国进行了公共部门与私人部门合作提供公共服务的尝试。在公用事业领域引入竞争,政府对于公共服务的提供是自上而下地管理,使用者对于公共服务的感受是自下而上地反馈,公共部门、私人部门与公共服务的使用者做到了利益共享、风险共担,在许多公用事业领域都取得了积极成效,其影响力很快向其他国家扩展,也引发了发展中国家的学习浪潮。

与英国公共物品提供机制改革的路径不同,美国在二次世界大战之后并没有出现大规模的国有化过程,却存在着政府部门对公共服务过度干预的情况。20世纪80年代里根政府时期更多地实行发挥市场机制作用的“供给学派”经济政策,掀起了以放松管制为主要内容的经济改革运动,市场机制更多地被运用于美国的公用事业运营中。在克林顿政府时期,联邦政府对100多个机场的空管和一些军事基地功能的运营引入了市场竞争机制。而州和地方政府实施公共服务市场化提供的改革措施就更多了。例如,佛罗里达州政府在1999至2007年期间,实施了130多次私营化和竞争性外包,节约了5亿多美元。应当强调的是,美国的公用事业私营化或者市场化模式与英国等其他西方国家的不同之处在于更多地采取了公共服务或政府服务合同外包的形式。通过服务外包,私营企业和一些社会组织可以提供多种公共服务,包括公园管理、卫生保健、学前教育、社会住房、老年人照顾、社区司法矫正服务等。少数地方政府甚至将一些一直由政府提供的公共物品合同外包给了私人企业,比如监狱外包管理。

与英美注重引入市场机制和竞争,试图建立公共部门与私人部门合作提供公共服务的模式不同,以德国为代表的公共服务的第二种类型对于公共服务市场化、在公用事业领域引入竞争更为谨慎,并未出现过和英美类似的大规模私营化、市场化浪潮。与英、美倾向私人企业提供公共服务不同,受政治和文化的影响,慈善组织在德国公用事业中发挥了更多的作用。

德国在公用事业引入市场机制上态度较为谨慎,为了减少财政压力,其地方政府希望借助市场的力量,把可竞争、可计量的事业型公共物品领域外包给了企业,社会性服务外包给了公益性团体。尽管德国政府鼓励私营部门进入曾经由政府主导的公共服务领域,主要采取政府业务合同出租和竞争性招标的方式来引进私营部门,提高公共服务的提供效率。但是,德国采取了成本—收益分析、招标管理、全面质量管理等管理方法措施,有效防止了私营部门在公用事业领域垄断的可能,保障了德国公私合作在公用事业的成功发展。目前,德国政府向私人企业购买的公共服务主要包括违章车辆拖吊、垃圾处理等简单服务。德国公共服务的另一个特点是公民参与,公民不但有对公共服务的直接表决权,还可以在公共服务项目实施的不同时间参与项目,同时德国鼓励弱势群体成为志愿者,参与公共服务的提供。与德国公用事业市场化路径相类似的国家还有意大利、匈牙利等国。

第三种类型的公共服务提供主要强调了政府的作用,以日本、新加坡等亚洲国家为代表,各国具体情况又不尽相同。总的来看,尽管20世纪90年代以来日本政府不断推进已放松管制为主要特征的公共服务领域的改革,但是由于本国的官僚集团和利益集团对公用事业民营化的不同形式的反对,公共服务提供主体依然是政府。

进入21世纪,小泉内阁实施了“市场化实验”,即首先能够市场化的部分尽量市场化,政府退出可以由私人部门生产和经营的部门,私人部门无法提供的公共服务由政府提供。2005年把职业培训、国民年金保险征收服务等三大领域八项公共服务通过竞标委托给民间经营,2006年又把与统计调研和大学教育方面相关的内容加入改革内容,专门出台了《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》,逐渐形成了严格的程序,成为政府购买公共服务的制度规程。日本对能源、通信、运输、医疗、教育等6000多项服务,进行了规制改革。日本政府所推行的公用事业市场化改革并不是完全的,政府保留了较强的经济干预能力,其公共物品提供机制的改革路径是与日本经济基础以及实际国情相匹配的。生活垃圾处理是政府购买公共服务的典型例子,日本政府采用的模式为:负责垃圾处理的特殊项目公司是企业通过招标成立的,由垃圾处理项目公司与地方政府签订合同,设计、建设并运营垃圾公司,收集并处理当地废弃物。地方政府根据合同规定购买由项目公司处理的废弃物,根据垃圾处理量和处理质量付费。项目公司的收益除了地方政府的垃圾处理付费外,还有废弃物处理发电等其他产品收益。

新加坡在公共服务的提供上政府占有

绝对的主导地位,但也开始主张公共服务的社会化和市场化,重视公共服务的多元化和合作化。新加坡公共服务模式的特点是与其特殊国情相联系的。新加坡国土面积与资源能源有限,是一个以移民为主的国家,其居民中最大的族群是华人,历史上又长期受到西方强国的殖民统治。因此新加坡的公共服务提供既有亚洲特色,又深受西方影响,重视政府从管理者向服务者思想的转变,建立了高素质的公务员队伍,大力推行电子政务的应用,形成了在政府主导下、政府与市场共生的公共服务供给机制,产生了“组屋”等具有鲜明特点的公共服务供给机制。

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