【摘要】在公共管理的过程中，通过各方面的协商和合作能推动多元共生的和谐社会的发展。要想在和谐社会中充分地发挥公共管理的功能，就应努力转变行政机关的职能，选择恰当的行政治理工具，推进公民社会的健康发展，并重视社会主义法治建设，确保公民的诉求能够得到有效反映，沿着善治的方向不断推进公共管理的发展。
【关键词】和谐社会 公共管理 善治 路径
在我国，逐渐兴起与发展的公共管理为和谐社会的构建提供了强大的动力机制与广阔的基础平台，这在很大程度上推动了和谐社会的建设与发展。然而，在建设和谐社会的过程中，公共管理究竟有何种意义和功能，怎样才能充分发挥公共管理在建设和谐社会的过程中所具有的保障和支撑功能，怎样更好地推动公共管理的发展，这些都是我们需要深入研究与探讨的问题。笔者试图通过研究分析公共管理与和谐社会构建之间的关系，明确行政机关的治理坐标，以期更好地推动和谐社会的发展。
和谐社会构建中公共管理的内在结构特征
作为一种社会治理的全新模式，公共管理指的是行政机关的社会治理模式从过去传统的管制型逐渐向服务型过渡。由公共行政往公共管理的过渡，并非是一场简单的概念游戏，其在很大程度上体现了社会发展的需求，标志着行政部门在管理行为与理论上的根本性变革。在当前我国社会主义和谐社会的构建过程中，逐渐兴起与不断发展的公共管理意义重大。公共管理之所以有如此重要的功能与作用，从根本上讲是由其所具有的以下结构特征来决定的：
极强的公共性特征。对公共管理而言，其最重要的价值取向与基础就在于它的公共性。公共管理所具有的公共性特征不仅和公权力与行政机关的本质相符，而且对和谐社会的发展有着极大的推动作用。这主要是由于，本来行政机关就是公共管理的一个机构，其是因公共事务与公共利益而出现的，然而，在行政管理的传统工作里，受多方面因素的影响与制约，行政机关的公共性作用很难得到充分发挥。而逐渐兴起与不断发展的公共管理却在很大程度上恢复与发展了行政机关的公共性作用。受公共管理的运行机制及其所具有的公共性的影响，在运用行政权力时必须体现“公共性”，且应将“公共性”作为其管理的目标与价值观。在制定、执行公共政策时，行政机关应坚持公正与公平的原则，采取一视同仁的态度来对待全部公民，应对全部公民负责，决不能偏向或者歧视某一地区、某一层面或某一利益群体。对和谐社会的构建与发展而言，公共管理所具有的公共性特征为其提供了坚实的保障与基础。
极强的民主协商的特征。作为政治上的一种理想，民主的价值是世所公认的，它为各国的政治发展提供了重要的指标和导向。这里所说的民主协商指的是公民借助于平等、自由的审议、对话及讨论方式，来参与公共管理与公共决策的活动。作为民主治理的一种形式，民主协商的潜力巨大，其不仅是解决利益冲突的一种稳定机制，而且更是和谐社会中的一种核心机制。这主要是由于，通过民主协商可以使社会公众和行政机关之间的对话得以加强，可以确保各利益群体的要求和愿望能够得到有效的回应，因此能够增强行政机关在公共利益方面的责任心，而且还能够加深各社会利益群体间的互相理解和沟通。
显著的合法性特征。对现代管理而言，需要一个合法性的基础和前提。对于合法性，我们能够从不同的层面与向度来解释说明，就政治学的角度而言，“合法性”指的并非是满足法律要求的一种状态，从本质上讲，其指的是在社会中行政机关的管理理念和行为方式所具有的公信度，或者说是行政机关在不借助于国家机器的强制与暴力方式的情况下所赢得社会公众对它的认可程度。对公共管理而言，其除了应当具有合法性之外，还需要在动态中来保持其合法性。而且，因为较之于历史上任何一种行政机关的管理活动，公共管理活动所受的社会关注程度要高很多，其有着更大的社会公众参与度，所以，它的行为所具有的合法性也就更强。
公共管理不单单是行政理念，其更是区别于传统行政管理的一种全新的治理工具。现代行政需要向公共管理过渡，也可以说是构建和谐社会离不开公共管理的支撑。之所以这样讲是由于，在建设发展和谐社会时，需要协调各个方面的力量，而各层面群众的诉求和利益则需要借助于公共管理中的协商与合作来得以表达，所以公共管理实际上是一种通融和包容的机制。此外，公共管理能够在很大程度上避免行政的低效和失效，它所具有的分析框架能够更好地满足和谐社会构建过程中人们在行政方面的诉求。
和谐社会构建中公共管理的功能价值
近年来，公共管理的理念和实践在我国逐渐地兴起与发展起来，其不仅为和谐社会的构建提供了明确的参照坐标与有效的行政治理工具，而且也为建设和谐社会的工作提供了行政的基础和机制。就和谐社会的构建过程而言，公共管理具有极其重要的意义和功能，主要体现在以下几方面：
极大推动了多元共生社会的成立与发展。这里所说的多元共生指的是社会公众间的包容性，价值评价体系的多维性及社会结构的开放性，在这种社会里“全部成员都具有平等的身份，他们想通过理性的态度来沟通、商谈与交流，进而来完成平等的人际关系的构建”①。对于和谐社会来说，多元共生是其应有的一种状态和现象。这主要是由于和谐本身就包含融洽、协商、合作及平等的含义，它指的是和而不同，是多元性的共存共生，并非是指普遍性的统一。就公共管理而言，其主要是借助于让步、谈判及妥协等来谋求不同利益群体之间的合作、共识和认同，其强调的是民主社会中的根本价值，所以，其能够确保各利益群体中个人诉求的表达，且其能极大地激发公民议政参政的主动性和积极性，因此从这一层面来说其对和谐社会的建设和发展而言意义重大。
推动权力政治向权利政治的转化。通常我们所说的公民权利能够为民主政治与市场经济的发展提供重要的保障和基础。要想使公民权利得到保障，就离不开行政权力的支撑。然而，在以往传统的行政管理中，行政机关的公权力经常会参与社会中的逐利行为，这就很容易造成侵犯、干预私权利的行为，以至于个人甚至是整个民主社会的权利都无法得到有力的保障与维护。在和谐社会的构建过程中，除了必须重视行政权力之外，还需要在最大程度上争取行政权力的保障和支撑，然而，更该强调的是对公民权利的重视，同时还应当遵循行政权力服从公民社会权利的原则。从本质上讲，逐渐兴起与不断发展的公共管理不仅是国家权力逐渐回归社会的过程，是国家将权力归还给人民的过程，更是维护、确认公民权利的过程。行政机关在公共管理的条件下，要想运用权力就必须先获取公民的确认，同时其权力的运行还不能超过公民视角所认可的范围。公民在和行政机关进行互动的公共管理时，其所具有的权利就能够有效地引导、制约行政机关权力的运行，同时还能够有效地激发行政机关保护私权利的责任意识，如此一来，不仅能够巩固、确认责任政府，同时，还有利于公民和行政机关间和谐的良性互动局面的形成。
推动垂直行政向平面行政的过渡。就传统行政而言，其强调的多是效率、结构和程序等方面的内容，其结构模式多为垂直的、自上而下的那种单一的科层制的模式。权力的这种等级结构模式从本质上讲，遵循的是工具理性的原则，是一种纯粹的技术性的体系。就静态方面讲，这种模式存在很多优点，然而因为这种结构模式比较僵化、死板，且在管制和推行时多采用自上而下的形式，所以不利于公民和行政机关之间面对面地平等的合作、交流局面的形成。要想完成和谐社会的构建，就需要借助于全社会的有效配合和自觉参与，就需要减少权力的等级，还应当缩短人和人之间在行为与心理方面的障碍和距离，因此就需要推动行政由垂直向平面的不断发展。无疑，公共管理无疑具备了此类要素和结构条件，它的逐渐兴起与不断发展使公民和行政机关间的距离大大缩短了，而且还有助于深化公民和行政机关间的联系与沟通，进而也就极大地推动了和谐社会的建设和发展。
有效地推动和谐社会中政治平衡结构体系的构建与发展。构建和谐社会是一个系统的、多向度的工程，牵扯到很多方面与很多的利益群体。当前社会，利益需求和价值观念都呈现多元化，不同的利益群体与不同的社会层面在诉求与利益方面是各不相同的，同时，各诉求、利益与价值间还常常会出现冲突。所以，要想保障和谐社会的构建，就必须有一个可以使各方利益得到兼顾的相对平衡的政治结构体系。因为公共管理从本质上讲是社会公众和行政机关间的合作管理，是公共管理过程中不同群体之间的通融和协调，所以，其能够确保政治平衡结构体系的构建和运行，能够实现各方面要求和利益的相互协调，能够确保行政机关的措施和公共政策的公正性与公平性。
