推进户籍制度改革需要政策调适
明确推进户籍制度改革的基本思路。户籍制度改革基本思路是，通过户籍制度改革，剥离户籍上附着的社会福利，消除公共服务的城乡差距，实现社会公共服务均等化、社会公共福利分配一体化，使人口空间分布既符合生态文明理念和可持续发展的要求，又有利于社会公平。④为此，应按照“有序推进、统筹配套”的思路，加快推进户籍制度及相关制度的联动改革，为积极稳妥推进城镇化创造良好条件。
要在清楚界定城市政府为本地户籍居民所应提供的基本公共服务的基础上，通过改革将这些公共服务逐步扩展到那些从农村迁移到城市的人口。具体而言，在明确户籍制度改革的三个主要内容（最低生活保障、子女平等就学、保障性住房）的基础上，渐进地把基本公共服务提供给那些以城市为主要收入来源和生活地的农村流动人口。可先解决举家迁徙或长期在城务工人员的社会保障和随迁子女就学问题，加快推进养老保险关系跨地区转移接续。对重点人群的改革，可根据不同规模的城市、外来人口所占的比重设置落户条件。
渐进赋予权利，合理引导农业人口有序转移。通过认真研究当地的资源环境承载力、人口吸纳能力以及交通、教育、卫生等公共设施容量，根据地方政府的财力合理调控城市化的速度和节奏，制定科学的发展规划，合理引导农业人口有序转移。地方政府需要针对城市常住外来人口的具体需求，以渐进的方式使他们在城市中获得社会福利，打通他们向上流动的制度通道，有利于社会整体的和谐稳定和实现公平正义。
首先，正确评估大城市的承载能力。鉴于大城市的投入成本较大，入户大城市，目前必须设置条件。应重点解决那些常年在城里打工，有稳定工作、缴纳5年以上社保和有固定住所的人口。对在本地没有工作的，应要求购房入户和稳定的生活来源，至少要求子女有赡养老人的经济实力。其次，对于中小城市和小城镇，只要求有稳定的收入与固定的住所，以吸引更多农民就近创业、就业，分流大城市的人口压力。各级政府要大力发展小城镇，加大对小城镇的财政补贴力度，将基本建设投资重点向县、镇的交通、通信、自来水、电网、燃气、住房、金融、保险等软硬设施倾斜，积极促进产业和人口集聚，增强小城镇的吸引力。
建立多元化成本分担机制。根据社科院发布的城市蓝皮书，到2020年前和2030年前，中国需要市民化的农业转移人口总量将分别达到3.0亿和3.9亿。因此，需建立由政府、企业、社会等共同参与的多元化成本分担机制。在国家层面，应建立社会保障体系的普惠制度和城乡统筹、促进跨区域土地流转、财政补贴机制。合理确定中央与地方、政府与企业和个人分担比例及方式，理顺劳动力输出地与输入地关系。按照财力和事权相匹配的原则，明确中央、省、市、县乡在户籍改革成本上的支出责任，对于事关公民素质的基本公共服务，要逐渐上移事权，公共服务的转移支付应与常住人口规模相匹配。调整现行土地增值收益分配结构，将其主要用于解决转移人口城镇化问题。
加快推进制度联动创新。目前，与户籍挂钩的各项权利和福利达20多项，因此，户籍制度改革要与土地、财政、金融等制度联动创新。
首先，应深化农村土地制度改革。土地制度改革的核心思路是通过对存量土地的整合和再利用，赋予集体土地参与城镇建设同等的开发权。盘活农村土地资产，要在保证耕地用途的前提下，实现土地的快速流转。要加快农村产权制度改革，对农村承包地、林地、宅基地等全面颁证赋权，并允许抵押、转让和继承，使农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权实现市场化变现。制定集体经济组织成员身份认定的办法，对转移为城镇居民的农民，在享有城镇居民社会保障和公共服务的前提下，探索其享有村集体经济组织利益分配的途径和办法。按照产权明晰和利益共享的原则，探索农村集体经济股份制改造，将集体经营性资产折股量化给农民，让农民持股进城。
其次，财税体制改革方面，税收结构应向着流转税和直接税并重的结构转变，改革分税制，提升社保统筹等级，给地方更多的财税权利，以使地方政府通过提高城市的聚集、竞争力等方式获得收益，改变过度依赖土地财政的行为。中央应该把资源配置向中小城市和小城镇倾斜，赋予发展产业的用地指标，并支持它们改善基础设施，为产业发展和外来人口就业、定居创造条件。
最后，改革城市基础设施投融资体制。在前面户籍改革的成本计算中，公共服务的基础设施建设占有很大的比重，因而资金支持应全方位、多元化。一是在当前中央政府严控地方政府融资平台的背景下，应建立长效、可持续的融资机制。通过发行地方债，使地方政府债务显性、透明。二是打破地方政府对城镇市政公用事业运营的垄断，吸引外资和民间资本参与，通过市场竞争，提高运营效率。三是金融创新，借鉴引入新的金融工具，探索投融资市场化创新。
（作者为西南财经大学博士研究生、四川省直机关党校副教授；本文系成都市2013年社科规划项目“深化城乡统一户籍制度改革的成本分析与政策调适”和四川省党校系统调研课题“关于四川省户籍制度改革的调研”的成果）
【注释】
①魏后凯：“加快户籍制度改革的思路和措施”，《中国发展观察》，2013年5月30日。
②“3亿流动人口真正城镇化是户籍改革的难点和核心”，《南方都市报》，2013年7月12日。
③“成本分摊机制：户籍改革关键”，中国网，2013年8月2日。
④陶然，刘凯：“中国户籍制度改革的突破口”，《人口与发展》，2009年第11期。
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