【摘要】城镇化是我国可持续发展的强大动力，将释放出巨大的改革红利。现行户籍制度是破解城乡“二元结构”的难点，对城镇化的健康发展意义重大。应把握户籍制度改革与城镇化健康发展的关系，分析户籍制度改革的成本及地方政府动力不足的制度原因，做好户籍制度改革相配套的政策调适，建立多元化成本分担机制，加快推进制度联动创新。
【关键词】户籍改革 成本分析 制度联动
户籍制度对城镇化的健康发展意义重大
中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，积极引导城镇化健康发展。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。长期以来，户籍制度是我国城乡二元结构的基础，目前的户籍制度已从30余年前降低工业化、城市化代价的举措变成增加代价的因素。从户籍制度上破题，是推动城镇化健康发展的必然要求。
现行户籍制度造成我国城镇化率虚高及城镇化质量不高。1978～2012年间，我国的城镇化率增长34.7个百分点，年均提高1.02个百分点。但应看到，一方面，城镇化率虚高。2012年我国户籍人口城镇化率是35.29%，而城镇化率为52.6%，说明我国的城镇化率被高估17%以上。1978～2012年间，我国城镇化率增长34.7个百分点，其中城镇农业户口人口贡献18.1个百分点，实际上城镇化率仅提高16.6个百分点，每年真实提高只有0.48个百分点。①
另一方面，这些常住在城镇的农业转移人口虽被计入城镇化率，但由于户籍制度的原因，他们在就业、教育、社保等方面并未享受和户籍居民同等的待遇，其市民化进程严重滞后。根据国家发改委城市和小城镇中心对广东的调查显示，在教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房等5大类17项公共服务和福利方面，本地居民均可完全享受，而外来人口则有10项为“不可享受”，7项为“部分享受”或“少量享受”。②
户籍改革是实现城镇化健康发展的必要举措。城镇化水平的高低是衡量一个国家经济发展水平的重要标志。随着生产要素向城镇聚集，促进专业化分工和资源的优化配置；而农村人口向城市转移，在带动农民增收的同时，逐步缩小城乡和地区发展差距，进一步提高经济增长的效率。城镇化将释放出巨大的改革红利，成为可持续发展的强大动力。
现行户籍制度与城镇化之间的矛盾日渐突出。土地的城镇化快于人口的城镇化，严重抑制了城镇的消费，危及整个经济的健康发展。在城市内部形成了因为户籍制度而造成的公共服务差异，非户籍人口与城市的医疗、教育等福利待遇无缘，很少能够参与这一轮消费结构的升级，这既不利于经济发展方式转变和扩大内需，也不利于区域协调发展和“三农”问题的解决，严重影响了社会和谐稳定。
当前中国有2.36亿外出流动人口，其中1.63亿为外出农民工，还有7000多万城镇间流动人口。预计到2020年，中国城镇人口将达8亿，流动人口将达3亿多，2030年将有近4亿。如果再不着手解决城市外来人口的身份转换问题，将对经济发展形成制约和阻碍。城市里有将近三分之一的居民同城不同待遇，引起巨大的心理落差，形成庞大的边缘群体，这极不利于整个社会的健康发展。调查显示，全国59.14%的用人单位对求职者有明确的户籍和地域要求。这就迫使农村劳动力处于就业机会少、就业层次低的尴尬境地，不利于打通向上流动的社会通道。建立在户籍壁垒上的城乡二元经济结构，产生欠城市化的“农村病”和“农民工问题”。通过户籍制度改革，不仅可以稳定劳动力供给以延缓人口红利的消失，更可以缩小城乡差距改善收入分配，进而达到扩大消费需求和城镇化健康发展。
城镇化的未来是人的城镇化，需要通过户籍制度改革实现身份市民化和待遇同等化。农民工作为新的人力资本，为城镇化提供更为稳定的生产要素。以人为核心的城镇化，就是以农民工市民化为核心的城镇化。人的城镇化没有同步将严重影响城镇化质量，如何实现农民工公平分享城市化红利，不但影响着农民工进城就业、生活的质量，也是衡量城镇化进程水平高低的一个重要指标。如果这些红利不能公平分享，城镇化的吸引力就会减弱，经济的发展就会受到影响，进而引发新的就业难题和社会问题。城乡分割、地区隔离的户籍制度，最终导致社会利益结构严重失衡，出现“留守儿童”、“流动儿童”等一系列社会问题。
当前，我国处于经济转型期，市场经济要求自由，要求各种生产要素能够自由流动。人是最重要的生产要素，劳动力资源的合理定价和优化配置，需要以人口的迁徙自由来保证。应根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，在住房、教育、医疗、社保等方面实现基本公共服务均等化，使人力资本在城乡之间、农业和非农产业之间实现均等分配，有序推进农业转移人口市民化。改革户籍制度，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导劳动力在城乡间的流动，建立城乡一体的劳动力市场，形成城乡人口有序流动的机制，创造自由流动的良好就业环境。
以科学的户籍制度推进健康的城镇化进程。目前一些地方简单地希望通过以户籍身份的改变来追求城镇化率，这是不科学的，因为户籍背后蕴含着公共服务，这不是单纯解决户口的问题，如果不能解决公共服务均等化，就会产生很多问题。因此要通过户籍制度改革，实现公共服务均等化，有利于促使城镇化和城乡经济持续健康发展，要以科学的户籍制度来推进健康的城镇化进程，而不是仅仅追求城镇化指标的提高。科学的户籍制度要与当地经济发展水平、城市功能拓展、城市规划和承载能力和社会管理体制相适应。通过户籍制度改革，解决流动人口与本地人口的对立，使对城市发展作出贡献的所有群体都能享受到现代化成果。通过户籍制度改革，不断增加城镇人口、减少农业人口，实现农均占有耕地等农业资源和经济收益倍增。通过劳动力在城乡之间的自然流动实现城乡一体化。
当前，农业转移人口市民化是提升城镇化质量的核心，而加快户籍制度改革则是推进农业转移人口市民化的前提。应通过基本公共服务与福利均等化来解决“人的城镇化”问题，使“户籍人口”城镇化与“常住人口”城镇化之间的差距逐步缩小并最终消失。③
户籍制度改革的成本分析
尽管各地对户籍制度改革都进行了有益探索，但从现实经验来看，这些探索依然存在一些现实困境。由于在现行财税体制下，地方政府预算收入由上级支付，按其户籍人口核定。户籍制度直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩，对政府而言，农民进城入户前期需要支付大笔费用，这很可能成为一种沉重的负担。城市承载能力、社会保险制度、公共卫生服务、教育资源配套、地方财政可持续支付能力等诸多方面，正是户籍改革真正的难点和代价。
地方政府对户籍改革的成本问题缺乏客观细致的前瞻性战略分析，主要是因为担心现阶段无法承受制度改革带来的成本，即流动人口永久性迁移的社会成本。目前一些省市区在进行户籍改革时，或少有提及入城成本，或成本估算不准确，导致户改后社会问题激增，以至于不得不大幅度调整，甚至中止，因此必须高度重视户籍改革的成本分析。客观细致地计算流动人口入城需要所需的基本公共服务成本，作为是否设立入户的条件（门槛），按什么标准设立条件的基础。总体来看，大城市在户籍改革中要承担的成本更高，越是大城市，城市资源越是稀缺。中小城市在户籍改革中的成本相对较少，因而较大程度地放开户籍，可以缓解大城市的压力。因此，必须根据不同城市的资源稀缺程度设定进入标准，以防超载，决不能搞户籍“大跃进”，盲目追求城镇化率。
面对户籍制度改革的成本，地方政府在户籍制度改革中的引力与动力不足，阻力较大，这与目前体制机制问题有很大的关系。在顶层设计方面，中央政府对户籍改革的推动力不够。目前各地的户籍改革多未考虑跨省流动农民工入户的问题，其原因不仅是社保不能跨省接续，更重要的是与农民进城后的土地处置和教育、卫生等资源跨省配置缺乏制度安排有关。一旦先对本辖区之外“放开户籍”，则必然形成福利洼地，给本地区造成难以承受的压力。
在财税体制方面，自分税制改革后，地方政府的财政支出远大于收入。2010年，地方政府支出和收入的差距达30%，事权和财力不匹配的财政体制也抑制了地方政府为外来人口提供公共福利的动力。没有形成户籍改革的成本负担机制，用于公共服务的转移支付是与当地的户籍人口规模相配套的。一旦放开户籍，短期会有大批农民取得城镇居民身份，城市资源与政府财力必将面临巨大压力。如果不能保证足够的资金投入，城市的教育、卫生、公共设施等资源的质量必将直线下降，引发城市原住民与新市民之间的矛盾冲突。
在土地制度方面，二元的土地制度和地方政府对土地的垄断使得农民的土地不能自由流动、自由转让，农民缺乏进城落户的原始积累，不能带财产进城。在金融体制方面，地方政府缺乏有效的融资渠道来化解放开户籍后为居民提供公共服务的相应成本。地方政府热衷于造城运动，以土地为抵押建立地方融资平台，获得融资进行项目建设，将土地和金融捆绑在一起，将国家信用作为“土地财政”的最后担保，影子银行大行其道，这都增加了经济金融的风险。
