切斯特·巴纳德（Chester Barnard,1886～1961）是西方现代管理理论中社会系统学派的创始人。有人指出，巴纳德对现代管理学的贡献与法约尔和泰勒对古典管理学的贡献同等重要。巴纳德为现代管理学做出了卓越贡献，对经理职能的理论进行深入研究，提出全新的“权威”概念，强调一个组织的“权威”来自于下级。这种自下而上的权威观，与传统自上而下的权威观形成鲜明对比，在管理学领域中产生重大影响。当前，党的十八大明确提出加快转变政府职能、深化行政体制改革，重新回顾和深入思考巴纳德的权威理论，对我国政府转变职能、建设服务型政府具有较强的现实性、针对性和指导性。
“上下契合”是政府权威产生的条件
巴纳德的“权威”是指“正式组织中信息交流（命令）的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或者‘成员’支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织做的事”。他的权威理论的核心就在于权威的产生并不单纯取决于命令的发布者，而是来自于下级、来自于命令的接受者，只有命令的接受者认同了命令发布者的指令性信息，命令的发布者才真正产生了权威，是一种自下而上产生的权威。同时，这种权威的受众体并不仅仅局限于组织内部的管理者和员工，通过媒体或其他渠道，还会拓展到组织外部，即更广泛的市场和社会公众也会成为一个组织权威的受众体。
对于行政管理的主体—政府而言，其权威的产生主要来自它的受众体，来自政府行政人员和公众对其行政行为的认同。因此，政府在做出具体行政行为和抽象行政行为时，都应从受众者—行政人员和公众的角度，“自下而上”地思考如何建立权威，如何制定政策。构建政府权威不能只单纯地从构建政府公信力、塑造政府形象等方面考虑，而应该更多地从受众者的角度思考。所以，政府要建立自己的权威，塑造有效力的、广大人民拥护的行政组织，就应该不断接近权威受众体，使自身形象不断接近公众心目中的政府，而不是自身所定义的政府。只有当政府形象、政府行为与受众体的预期相一致或基本吻合时，政府的行政行为才能为受众体所接收，才能达到真正的“上下契合”，才会产生名副其实的政府权威。
政府形象是政府权威产生的基础
巴纳德强调的“权威”是一种民主型的权威，来源于公众。这种权威论的一个重要特点就是组织中权威的建立要靠组织中领导个人的权力和威信，而不是靠某个人的职位。这就对政府中担任领导职务的个人提出了明确要求。政府领导者的形象好坏成为公众衡量政府行为的尺子，如果一个政府的领导者形象严重脱离了群众，那么一定会损害到政府的权威。
从权威理论出发审视政府权威，首先，处理好职位权力与树立自身权威之间的关系，是政府领导者建立权威的前提。作为政府中的领导者，在对待职位权力和领导权威的关系上，应该把注意力转移到运用领导权威上来。对于任何一个领导者而言，建立权威的基础是职位上的权力，但有了权力并不等于拥有了权威，只有权力没有权威，领导将很难发挥作用。政府的权力都是人民赋予的，政府的权威也必然来自于人民并植根于人民的，政府领导者的一切行政行为都应该以广大人民为中心和归宿。因此，政府领导者要坚持以人为本，处理好职位上的权力与树立自身权威之间的关系，要通过各种渠道充分了解组织内部行政人员的组织意愿和广大民众的自身诉求，由职位权力转为领导权威，由单向灌输的权威转向自觉养成的权威。其次，培育政府领导者的影响力，是政府领导者建立权威的充分条件。政府领导者的影响力，是一种能够激励他人心甘情愿地完成行政目标的能力，包括权力影响力和非权力影响力两个方面。由于政府领导者在政府中所处的职位，在法律上规定了政府领导者的权力。因此，政府领导者的权力影响力具有法定性和不可抗拒性，而被领导者所表现出的行为大多是被动和服从的。政府领导者的非权力影响力主要来自于其自身的特质，并不具有强制性。被领导者因受领导者身上的某一特质所吸引，主动自愿地接受其领导，领导者的权威将会自然而然地产生。因此，政府领导者要重视自身的影响力，注意提高自身修养和素质，在行政管理活动中充分发挥示范作用，以优秀的个人特质赢得被领导者对其行为的认同和支持。最后，提升政府领导者的人际交往能力，是建立政府领导者权威的重要条件。无论是处于行政组织内部或是组织外部，作为政府领导者，都要处理好与被领导者间的关系。政府领导者与被领导者都应该拥有一致的行政目标。在行政组织内部，政府领导者既要关注组织的发展目标，也要关注行政成员个人的发展与进步，要深入了解、掌握行政人员的心理预期；在行政组织外部，政府领导者还要关注公众的需求，充分了解和准确掌握公众的期待和要求，以适时调整政府的工作目标。通过建立起领导者的权威，进而促进政府权威的建立。
公众参与是政府权威产生的根本
