从人民公社到村民自治
长期以来对中国传统社会治理有“皇权止于县”的讲法，传统乡村依靠村规民约和源远流长的家族管理模式具有自治的习惯性权力，并与国家权力保持一种互为支撑的弱平衡关系。新中国成立后，随着社会主义改造的完成，国家权力以“嵌入”方式深入到最基层的乡村，传统的乡村自治权被收编为国家政权的组成部分，最终形成了以“政社合一”为标志的人民公社制度。人民公社是社会主义政权在农村的基层单位和农村经济的集体合作组织，它把基层政权机构（乡人民委员会）和集体经济组织的领导机构（社管理委员会）合为一体，全方位地统一管理全乡、全社的各种事务，取消了政治与经济的界限，混淆了社会和国家的差别，形成了历史上绝无仅有的、高度集权的乡村管理体制。
20世纪70年代末，我国开启了具有深远历史影响的改革开放伟大实践，它从农村地区率先发起，经农村的经济改革走向城市的经济改革，从而全面启动了全国范围内的经济体制改革。家庭联产承包责任制是农村经济改革的核心，否定了人民公社“一大二公”单一的经济形态和管理模式，预示着国家对农村、农业和农民的管理秩序发生了重大变化，它释放了农民的生产活力和发展潜能，肯定了农民在农业生产过程中的自主权，极大地调动了农民的积极性。
“乡村不仅成为经济改革的策源地，而且成为政治改革的策源地。”①国家公权力开始从农村“抽离”，农村土地、劳力和资本的最高决策者、支配者和收益者不是政府，而是由农户自主经营和决策，支持和承认了农民的自治权利。1982年12月4日重新修订并颁布的《中华人民共和国宪法》首次载明：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”从人民公社到村民自治的转变标志着农村在经济和政治两个方面的巨大突破，家庭联产承包责任制和村民自治制度的持续有效实施，成功解决了中国人的吃饭问题，结束了中国社会百年来挨饿的历史。农民在中国人口构成中占大多数，解决中国人的吃饭问题首先要解决农民的吃饭问题。为什么被广大农民称为“好政策”的家庭联产承包制和村民自治制度可以上演农村变局的好戏？为什么是放权而不是集权就可以实现农村经济的大发展？家庭联产承包责任制和村民自治制度是一个问题的两个方面。讨论中国农村经济改革的成功经验，只把成就赋予家庭联产承包责任制是不够的，也是片面的，村民自治制度不仅从规范的角度确认了家庭联产承包责任的历史运动成果，也是成就这一伟大实践的重要原因。
经济增长与民主政治具有正比例关系。一种典型的观点认为，中国先经济后政治的改革路线是改革开放大发展的主因，但不承认政治改革特别是民主政治的成就。阿玛蒂亚·森指出，促进经济发展的条件渐渐形成了一个被学者们公认的“经济政策清单”，大致包括：开放竞争、利用国际市场、由公共部门对投资和出口提供激励、高识字率和中小学入学率、成功的土地改革以及其他促进广泛参与经济扩张活动的社会条件等。②用这份清单衡量改革开放三十年，由农村开启的我国改革开放的方法和成果包含浓厚的民主成分，是民主制度在实践中的有序发展。从对民主的科学化认识和民主的自治内涵角度，结合村民自治和其他不同类型的民主实践，“松绑”、“放权让利”、“精兵简政”、“搞活”、“激发社会主体的活力”等一系列时代关键词都体现了民主实践理性对改革开放的推动作用。
“四个民主”、基础民主与自治
家庭联产承包责任制以家庭为基本单位，村民自治的重心是村民个体的宪法权利。村民个体作为自治的主体依法享有自治的民主权利，这在我国乡村社会治理史上尚属首次。在1982年村民自治入宪之前，“自治”一词在我国宪法法律文件中主要指少数民族地区的自治及其自治组织，在次要的意义上指城市居民自治制度。1982年彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“改变农村人民公社的政社合一的体制，设立乡政府。人民公社将只是农村集体经济的一种组织形式。这种改变将有利于加强农村基层政权的建设，也有利于集体经济的发展。”③从修宪的最初动因看，确立村民自治是为了政社分开，恢复农村单纯的集体经济形式地位，填补人民公社解体后留下的权力真空。在这种制度设计意图下，制度设计者采用了对农村放权和对农民赋权的新的治理方式，革命性动员的参与治理模式让位于村民的自主型参与治理模式。
放权让利成为国家治理乡村的新的方式，开创了农村建设的新局面。在村民自治入宪前后，不少人特别是一些基层党政干部对村民自治抱有担忧、怀疑甚至抵制的情绪，他们或者不相信村民的自治能力，或者担心削弱党在农村的领导地位等。④制度设计者顶住了各种压力，继续果断地推行村民自治制度。《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，规定了“农村村民实现自治”、村民“依法办理自己的事情”等基本内容。村民自治的范围不限于农村经济活动，而是涉及与农民切身利益有关的所有事务，这就使得自治在广大农村地区具有了本真和切实的意义。
村民依法办理自己的事情并没有使国家权力在农村出现真空局面，相反，国家权力通过法律治理的方式重新确立了它在农村社会的地位。村民自治的法律规定是不断发展完善的过程，其目的最终指向村民的民主权利。1998年10月，党的十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决议》，明确了扩大农村基层民主的核心内容是“四个全面推进”，即全面推进村级民主选举、全面推进村级民主决策、全面推进村级民主管理、全面推进村级民主监督。1998年11月修订后的村民委员会组织法将“四个民主”入法，赋予了“四个民主”的规范效力。该法第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”首次从法律上确立村民自治与农民的民主权利之间的内在联系。村民自治不是单纯建立村民委员会，而是通过自治组织保障和实现农民参与本村公共事务的民主权利，在农村范围内履行人民当家作主的权利。
“四个民主”的规定从财权、物权、人事权和监督权等方面体现了农民的直接民主权利。作为基层民主的重要方面，“四个民主”几乎涵盖了现代民主的主要方面，也是邓小平提出的民主制度“四化”建设（党的民主、国家民主、经济民主和社会民主）的主要方面。⑤基层民主与党内民主、国家民主等共同构成我国社会主义政治民主的基本内容。虽然基层民主不指向国家权力的分配和划分，但基层民主的基础作用决定了党内民主和国家民主的性质、质量和方向，从基层民主走向国家民主体现了民主建设自下而上的发展路径。⑥民主没有统一的定义，也没有放之四海而皆准的标准，然而，作为一个概念，民主应当有其基本的内涵。根据大多数学者和政治家的理解，民主在词源上具有“人民的统治”的基本意思。民主与自我统治相关，与他人统治绝缘。自我统治的人群有大有小，大至一国，小到一村，都会程度不等地体现出自治的性质。中国传统社会没有自治的传统，也就没有自我统治的传统，我们切莫夸大“皇权不下县”的说法，更不能将之与所谓的古代民主相联系。然而，乡镇是现代民主产生的根源和社会基础，从乡镇民主走向国家民主是现代民主发展的必由之路。
美国是世界第一个建立现代民主制度的国家，美国民主的特色不仅在于总统和国会议员大选、三权分立和司法独立，而且从一开始就坚持了乡镇自治的民主原则。美国的大多数人生活在特定的乡镇格局中—尽管生活于乡镇的人不必一定是农民。乡镇民主先于国家民主，19世纪30年代法国思想家托克维尔对美国民主的观察和结论至今依然有效：“在美国，……乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前，……在新英格兰的乡镇，凡涉及全体居民利益的事务，也像在古雅典一样，均在公众场所召开公民大会讨论决定。”⑦乡镇是培养公民的地方，只有允许人人或大多数人参与决定与他们自身有关的事务，乡镇民主才是可欲和值得追求的。美国哲学家杜威认为：“民主较一种特殊的政治形式要宽泛得多，它不只是通过普选和被选举的官员来治理政府、制定法律和执行行政管理的一种方法。”⑧任何一个人群中，无论这个人群的规模是大还是小，只要人人或大多数人共同决定与自己利益密切相关的公共事务，就是民主现形并产生效力的地方。在这个意义上，民主不是有无的问题，而是程度深浅的问题。
美国的民主模式是不可复制的，正如托克维尔所言：“我们把视线转向美国，并不是为了亦步亦趋地仿效它所建立的制度，而是为了更好地学习适用于我们的东西。”⑨如今，美国的乡镇民主传统通过家庭、学校、非政府组织、工厂、社区等方式体现出来。不同形式的民主反映了人们在日常生产和生活中自我决定、自我管理和自我监督的自治权，激发了人们在公共事务和公共领域中的发展潜质。不过，自我统治权绝不是不受制约的另外一种专制权，它体现了权力和责任的双重属性。自我统治者既是权力的行使者和支配者，也是权力行使后果的承担者，这体现了社会科学的一个法则：有权者有责任，无权者无责任。拥有无限的权力，就要对无限的权力所产生的任何后果承担无限责任。如果统治者一方面享有权力带来的利益和荣耀，另一方面又指责被统治者对公共事务不感兴趣或冷漠，便是违反了社会科学的基本法则。
农民与民主政治
