规划功能完善：整合各个重大规划，创新区域性战略规划、专项规划
中国经济自20世纪70年代末开启改革开放以来，选择的发展道路是与其他国家有所不同的。其中一个重要的不同就是尽管建立了市场经济体制，但是依然保留和改进了在计划经济体制下建立起来的中期计划管理做法，这与其他原来实行计划经济体制国家在转型之后纷纷放弃中期计划管理方式明显不同。并且，这个中期计划（“十一五”更名为规划）连续实施了六个周期之后，一举将中国经济发展到世界经济排名第二的水平，这个巨大成果是谁也无法否认的。改革开放30年，计划管理改革始终没有停止，各种试验不断推出，最终形成了比较可行的计划管理体系和方式，中国的计划管理性质也由此发生与计划经济体制条件下不同的特点，“十二五”规划在探索计划管理体系和方式上也有一些新的突破和尝试。
其一，“多规合一”的改革。由于部门管理分工，致使我国的一些重大规划编制工作背靠背的进行，而且各个重大规划的时间期限和编制周期也不统一，加上其他越来越多的专项规划，规划编制工作越来越频繁，导致重复性编制和规划之间相互扯皮越来越多，规划成本越来越大。那么，从“十二五”开始，我国在部分地区开始探索将多个规划整合在一起编制。虽然这项改革还没有完全结束，但是改革方向是值得肯定的。
其二，区域性战略与规划的创新。由于地方规划编制是按照行政管辖范围进行的，因此各地行政主管部门编制出来和大力推行的地方规划具有行政分割和地方利益保护的负面趋向。这是不利于建立统一的市场体系的改革方向。在“十二五”期间，从中央层面对此进行了协调和改革，如长江经济带发展规划横跨沿江流域包括支流11个省市，统一按照中央部署规划，避免各个省市各自为政谋发展。再如京津冀协同发展规划，打破三个省市行政界限，按照区内合理分工和优势互补原则进行定位，打造世界最大和最具活力的首都经济圈，不单单是化解北京市“大城市病”问题，更是形成三个省市经济一体化的发展格局。此外，在“十二五”期间还陆续出台了20多个区域性发展规划。这些规划的共同特点是不以行政划界，而是以区域经济内在联系和整体发展为出发点，打造具有特色的功能区。在目前行政管辖权不变的前提下，成立跨区域协调小组，是推行区域规划的合理做法。
其三，把专项规划作为实现综合规划的抓手。“十二五”规划制定之初，有关国民经济结构调整的问题虽然列入文件，但是如何贯彻文件精神需要有力抓手。经济结构问题始终困扰中国经济前行，而且老问题刚刚解决，新的问题又不断涌现。在上一个规划周期即“十一五”规划期间，为应对国际金融危机，我国前后出台了两个产业结构调整规划，前一个为“十大传统产业振兴”规划，后一个为“七大战略性新兴产业发展”规划。这些规划延续到“十二五”期间，需要作进一步的补充和调整。因此在规划期间，中央有针对性地出台了若干个专项规划，其中最具有影响力的是刚刚出台的《中国制造2025》规划。这项专项规划在整合了此前推出的各项相关规划的基础上，进一步明确提出了中国产业结构升级的目标和步骤。所有这些细分行业和领域的专项规划，对实施“十二五”总体规划提出的目标和任务起到了具体化和可操作的作用。
规划未尽使命：产能过剩、环境保护、内需不足等问题仍需下一个五年规划期继续解决
如果规划只是墙上挂挂，而不去落实，再精心编制的规划也不能产生良好的作用。因此规划重在落实。回顾过去“十二五”规划期间，有一些国民经济与社会发展突出的问题，依然没有得到很好的解决，这是需要下一个五年规划期去认真解决的。
产能过剩问题。中国经济结构的不平衡特征导致中国经济处于周期性摆动过程。在2008年国际金融危机爆发之前，中国经济已经出现了产能过剩问题，但是为了应对危机拉动经济增长，产能过剩问题被急速创造出来的人为需求所掩盖。等到危机过去之后，产能过剩问题重新露出水面。产能过剩问题存在有一定的必然性，因为市场经济就是一种过剩经济。目前中国的产能过剩问题也不仅限于传统产业，已经扩大到了高端新兴产业如光伏产业。“十二五”期间，产能过剩问题有所缓解，如水泥、钢铁等建材领域和房地产，产能盲目扩张得到一定遏制，但是问题依然存在。因此继续压缩过剩产能、调结构，将是下一个规划周期的任务。从根本上看，产能过剩得到彻底解决需要新的经济增长高潮契机。
环境问题。“十二五”规划期间提升了对环境保护的重视程度，各项涉及环境保护的规划指标比上一个规划周期更加详细和严厉，统统列入约束性指标。但是环境问题的形成并非一朝一夕，是中国经济长期粗放和高碳增长方式引起的，在一个短短的五年规划期间彻底得到解决不现实。“十二五”前三年环境规划目标一直完成不理想，到2014年底，各项环境管理目标完成情况开始赶上五年规划要求，但是解决的难度越来越大。即使五年规划目标大致完成，但是总体上说环境问题依然严峻。要彻底解决这个问题，需要实现中国经济发展方式的根本转型。这不仅需要规划，还需要技术突破和体制创新。下一个五年规划，应当进一步加大对环境方面的投入，不仅提出总体性目标，而且要更加注重规划指标的可操作性和强制性，一步步地扎实推进环境保护和污染治理工作。
内需不足问题。内需不足始于“十二五”规划开启之年，也持续于“十二五”规划结束之年，这说明内需拉动始终是规划的目标任务之一。如同其他问题一样，内需不足问题的形成由来已久，也部分地与市场经济的内在缺陷相关。因为市场经济中，人们的有效需求来自于收入，而收入的增长又取决于经济增长和收入合理分配两方面因素。改革开放以来，我国社会发展相对于经济增长较为滞后，居民收入分配差距持续扩大，到“十二五”初期，反映居民收入差距的基尼系数已经突破国际公认的0.45警戒线。在“十二五”后期，通过出台一系列针对收入分配问题的政策，居民收入差距有所缩小，但是问题没有得到根本性改变。这样对内需不足问题的解决始终有阻碍作用。从根本上说，只有解决了居民收入差距过大的问题，才能解决需求不足的问题。这不是仅仅通过规划管理就能实现的，还需要有社会福利制度完善、经济继续增长带来就业机会增加、各项居民收入调整政策落实等。
（作者为中国人民大学经济学院党委副书记、教授）
【注释】
①文中数据来源于历年政府工作报告、国民经济与社会发展年度规划报告、国家统计局年鉴等。
责编/张夏梦 美编/于珊
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
