治理结构单一，未实现公司良治。国资委一直在探索混合所有制企业中有效制衡、平等保护的治理结构，但是由于股东结构的问题没有解决，在公司治理环节一直没有实质的进步。在企业的股东会、董事会和监事会的三会治理中，非公经济的投资人及其代表往往没有发言权，只能依靠用脚投票的方式表达不满，而国有经济的代表民主法治意识不强，对其他投资人的意见视而不见，导致公司治理中缺乏有效制衡，公司治理结构不良而混乱，严重打击了非公经济的积极性。
观念陈旧，对非公经济歧视。固有的对非公经济的歧视使非公经济参与国企改革有诸多顾虑，严重影响了民营企业参股国有企业的积极性。主要表现在：一些国有企业借优势地位不提供全面真实的信息，民营企业面临柠檬市场的困境，例如国企拿出可能亏损的项目或者背负大量隐性债务的项目，民企因此可能背负起沉重的包袱；国有资产流失是民营资本不敢触摸的红线，而国企往往在想违约时即动用该罪名将资产收回国有，民营资本往往损失惨重，甚至会有牢狱之灾，民营企业普遍没有安全感；除非非公经济控股，否则国有经济就会对非公经济在各方面进行排挤。
社会福利、公共利益的负担。中国国有企业相对于民营企业确实承担了过多的社会福利和公共利益方面的负担，林毅夫在2005年就指出，国企效率低下是因为承担了政策性负担，改革应从降低和剥离他们的政策性负担入手，然后再解决内部治理机制问题。虽然对比在理论界有完全迥异的观点，但不可否认的是国企改革确实会对公共利益造成非常大的影响。
员工持股未真突破。在西方企业，员工持股被证明是行之有效的激励方式，企业管理层持股也是大势所趋。但是我国的国企改革中，由于内外部治理和监督体系都不完善，常常造成国有资产流失和内部人控制等问题，由此带来较大的社会舆论和各方面的压力，关于员工持股的法规和政策一直存在反复。由于这方面一直没有突破，使公司员工和管理层的利益没有与公司的利益绑定在一起，未真真激发起员工的创造力，更未形成资本所有者和劳动者的利益共同体。
南非BEE对中国混合所有制的启示
从宪法高度确定现代产权制度，明确混合所有制改革的方向。南非为了推动黑人经济振兴，首先通过宪法形式授权政府制定BEE法律，然后立法部门通过立法的方式设立了BEE法律和具体的等级和评分标准。虽然在后期的政策立法上经历了反复，但是因为有国家根本大法对产权制度的保障，BEE一直沿着比较正确的方向在推进黑人经济融入的深化改革。
中国的混合所有制改革20余年裹足不前，其根本原因是没有从国家宪法的高度肯定和授权政府去进行立法，而直接停留在政府和国资委的层面，使混合所有制改革没有充足的法律依据。建立与市场经济相适应的企业产权制度和公司制度是混合所有制改革的目标，国家应尽快在宪法层面明确混合所有制改革的要求。同时，应学习南非BEE法律，推出混合所有制改革法，从法律上明确混合所有制改革在产权结构和公司治理结构上的具体实施要求。
从政策上大力鼓励民间资本，开放共享经济发展成果。南非政府为了振兴黑人小型和中型经济实体的发展，政策上的倾销力度很大。2000年财政部颁发了《优先采购政策框架协法》，并且设立了一整套优先采购的评价系统。该法案规定，政府部门或者国有企业的采购项目在同等条件下，必须优先采购黑人企业的产品或者服务。该法案从实质上，从政府资源着手进行优先采购控制，从而也就要求任何从政府获取特许经营权，或者授权的企业在获取政府资源时，必须满足一定的B-BBEE等级得分。
与之相比较，中国在支持和鼓励混合所有制上的政策差距较大。据统计，私人企业经营效率为国有企业2~5倍。政府将国有企业部分转让出去或者承包出去，可以大大提高资产的利用效率。但是，在混合所有制和民营企业的鼓励政策上政府一直没有有力的动作。政府应该在取消原有国企垄断地位和享受的各项特权的同时，对标南非BEE强制性规定，在投标、上市、税收等方面给予混合所有制各方面的优惠和倾斜，这样才能体现国家在大力发展混合所有制的决心，让更多的非公经济参与到混合所有制的改革大潮中来。
制定细则促进股权多元化，完善公司治理结构。在BEE最重要的七个评级项目中，资产所有权要求是最重要的项目，该项目主要从两个方面进行评估，即投票权和经济利益，投票权主要反映了黑人股东在企业中的经营决策权，经济利益则反映了黑人股东分享企业发展所带来的经济利益。值得注意的是在评判所有权时，BEE不仅仅根据当地黑人股东所拥有的股权数量，而是要根据以下三个基本项和一个加分项共同构成，其中三个基本项，包括投票权、经济利益、实现度，一个加分项下包括了黑人股东的融入度和黑人新加入者的融入度两个部分。其中黑人股东融入度包括了是否有员工持股计划等。在公司治理方面，BEE评级项目中也有严格要求，Management and Control （M&C）管理和控制项目同所有权项目评估息息相关，设置本项目是为了让合格的黑人管理人员进入到公司的董事会和管理层，通过进入董事会，成为董事、执行董事或者独立董事，影响到公司的重大事宜决策；在具体的实施评估过程中，黑人只有能够参与到公司的战略制定和日常运营的决策当中来，才能真正的认为是被任命为管理层，不能够通过简简单单的职位名称就认为其是管理层人员。
南非BEE在混合所有制经济股权多元化和公司治理结构优化方面的努力值得中国学习。中国的混合所有制的目标虽然很明确，但是在具体操作上，我们并没有像南非BEE的具体强制措施，这大大影响了混合所有制改革的推动和效果。中国政府应学习南非BEE的经验，在具体操作上，通过制定具体的私有化比例和考核方案，制定国企董事会、股东会、监事会的控制和管理的评价体系，严格计算和评估民营资本在国企的话语权和参与度，让非公经济代表进入董事会并有建议和决议的权利，这样才能进行彻底的股份制改造，消除政企不分的国企现状、增强国企的效率和竞争力，在混合所有制改革上取得突破性进展。
消除非公经济歧视，从形式公平到实质公平。南非政府在实施BEE过程中，发现由于黑人的知识水平和技能水平较低，在实际经济参与的过程中存在实质的不公平，比如大部分受过高等教育的黑人是BEE的受益者，而其他未受教育的黑人往往被排除在企业的管理和用工之外。为了消除歧视，创造公平竞争的环境，南非政府在BEE的雇佣公平和技能发展等方面明确了实施细则，使更多的黑人享受黑人经济振兴法所规定的权利，并通过教育和培训，努力提高黑人的劳动技能，真正让黑人融入到经济主流体系中。根据2013年数据显示，非公经济在中国已经占到整个国民经济的60%以上，承担了70%的税收，解决了80%的就业。但即便这样，非公经济在国有经济面前仍然不能享有同等的地位，非公经济只占用了30%的融资成本，承担的税负比国有经济高出14%。国家为了发展混合所有制，应将国有经济和非公经济给予平等对待，甚至在初始期间，应该学习BEE，给非公经济更多的辅导、政策优惠和安全保障，以保证非公经济既享受到形式公平又享受到实质公平。
缩小贫富差距，增强社会福利和公共利益。南非BEE中的企业发展项（Enterprise Development）按照法案的要求，不是单纯为了提高企业B-BBEE得分等级而强制性要求其对社会承担责任，而是为了促使上游企业帮助相关领域的中小型黑人企业发展。同时也能促使这些企业能够培育出相关的产业链条作为自己企业发展的资源池。该评估项目所评估的对象是企业每年设定用于帮助其他企业发展的费用和实际的对于其他企业的贡献。根据B-BBEE实施细则的规定，要求企业每年3％的税后纯收入要资助黑人中小公司发展；另外，BEE还设置了社会福利投资要求项目，其目的是为了促使整个经济社会的可持续发展，企业只要将1％的税后收入捐给需要的人，即可获得满分。
南非BEE改革证明，只要制度设计的全面合理，混合所有制改革和公共利益不仅不冲突，而且会更好地促进社会福利和公共利益的发展。必须认识到，社会公共利益的承担者不仅是国有企业，更多的混合所有制企业和非公经济企业将越来越多的承担起社会公共利益的担子，而且随着经济的全球化，企业的社会公益已经超越国界放眼全球，政府所要做的就是制定符合国际惯例的社会福利和公共利益的法律政策和规则，以帮助企业消除经济壁垒，尽可能地融入世界经济贸易的范畴，以便让更多的人受益于企业公民开展的社会福利和公益计划。
（作者为西南政法大学博士研究生）
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