【摘要】城镇化建设离不开土地，城镇化发展战略对土地利用活动和土地管理制度有着深刻的影响。宅基地使用权是法律赋予农民的一项重要用益物权，随着工业化、城镇化的发展，宅基地制度也面临着新的形势和问题，需要通过改革完善政策措施。
【关键词】新型城镇化 宅基地制度 创新
【中图分类号】C936 【文献标识码】A
现行宅基地制度存在的问题
宅基地使用缺乏科学规划和民主程序。《土地管理法》第五十九条规定农村村民住宅等乡村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发配套建设。但截至2005年底，全国仅51%的村庄编制了村庄建设规划①。过去各地的宅基地管理未受到高度重视，对农民建房基本上没有统一规划，随意性很强。农户建房一般都是根据自己的意愿在自家的自留地、承包地，或在交通较为便利的道路沿线选址。同时，《村民委员会组织法》第二十四条规定宅基地使用方案应当经村民会议讨论决定后方可办理，但在具体的实践中村干部就决定了宅基地的放线定宅。根据对山东、陕西、湖北、浙江等省市的调查，这类情况占新建农房的一半以上②。由于宅基地使用规划建设未能合理确定农村居民点布局和数量，农村居民随意建房，占用耕地、宅基地零散无序形成不了规模，导致土地利用率低下。
一户多宅、宅基地面积超标在各地普遍存在。《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。在一户多宅方面，根据袁震等人2012年的调查显示，受访农民有74%表示本村有一户多宅现象，表示很普遍的占16%③。在面积超标方面，据对四川省15个市和2个县级市的20个村进行的抽样调查显示：四川省关于宅基地面积的相关规定为人均20~30平米，但是9个村子的人均宅基地面积在80～120平米，7个村子人均宅基地面积在120～150平米，还有4个村子的人均宅基地面积在150平米以上④。从调查数据来看，一户多宅、宅基地面积超标是非常普遍的问题。农民和集体组织在宅基地问题上绕过了现行的法律，造成了法律制度的管制失效。由于法律规范自身的混乱，国家对宅基地使用面积的限制缺乏弹性和集体经济组织管理职能的丧失，造成了当今一户多宅和宅基地面积超标问题。我国的《继承法》等民事法律明确规定了农民的房屋作为私人财产是可以赠与和继承的，根据地随房走的原则，农民在继承和受赠房屋的时候也就一并取得了宅基地，这就使一户可以拥有多处宅基地。正是由于法律政策的混乱造成了现今宅基地一户多宅的复杂局面。
禁止城镇居民购买宅基地的规定执行不到位。2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。但事实上城镇居民购买农村房屋获得宅基地使用权的情况多有发生。随着城市化、工业化和市场化的推动，土地价格不断上涨，宅基地作为资产性的价值得到了大幅度的提升。城市高房价的压力和大规模的人口流入城市，带动了城市周边农村住房隐性交易的增加。这种自发的交易秩序是市场化的必然结果，但是与现行的法律规定相违背的一种灰色交易，增加了宅基地产权的纠纷。宅基地的资产性收益由于制度的缺失没有得到充分的体现，隐性交易得不到法律规则的制约，在面临土地巨大的潜在收益的时候必然会带来各种矛盾冲突。
在特定情形下收回宅基地的规定基本未得到执行。按照现行的法律规定，农村集体组织将宅基地使用权收回包括五种情况：一是乡镇、村因公共设施建设需要使用土地时，但是这种方式要得到政府的批准。二是当农民的宅基地面积超标时，在改建、翻建时将超占的面积退回集体。三是非农业户口居民，在农村的房屋拆除后没有得到批准重建的，农民集体将宅基地使用权收回。四是空闲宅基地或是批准后两年没有重建的宅基地由集体组织收回。五是不按照土地规划使用土地的，由集体组织收回。从目前各地的实践看，除了为旧村改造和为进行乡村公共设施和公益事业建设而收回宅基地的规定得到强力执行外，对于一户多宅、批后不建、户口迁出的村民的宅基地，鲜有收回的例子。这就导致了大量的宅基地闲置问题。根据韩康等人对一些省市和县级单位的调研材料，估算我国宅基地闲置比例在10%～15%左右，即使按照10%的较低比例估算，全国2亿亩宅基地中也有近2000万亩处于闲置状态⑤。由于建新不拆旧、人走地还留，导致我国宅基地呈现人减地增的逆向变化趋势，这不仅造成了建设用地浪费严重，也大大增加了耕地保护的压力。
地方政府对宅基地的制度创新突破了现有法律规定。近年来，一些地方以“改革”“探索”名义擅自突破法律规定的问题值得我们关注。《物权法》和《担保法》规定，农村宅基地使用权不得抵押。但近年来，一些地方政府突破法律的相关规定，开展农村宅基地使用权抵押试点工作。试点工作原来基本上是个别县在自行组织，现在很多是在省级层面进行部署，规模也有向地市级扩展之势。探索宅基地制度改革应该鼓励，但从法理上讲，突破法律的规定应当依法获得授权，而目前的一些试点却并非如此，如贵州在息烽、赤水、凤冈、平坝等13个城镇化和农业产业化程度高的县（市）开展宅基地使用权抵押贷款试点的依据是中国人民银行贵阳中心支行印发的《关于开展贵州省农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款试点工作的通知》。由于存在法律风险，一些地方如嘉兴、温州、赣州等地以“农房抵押”而非“宅基地使用权抵押”为名开展试点，以从形式上支撑抵押工作的合法性，但根据“房地一体”的原则，实际上仍然突破了法律规定。另外，还有“宅基地换房”、“宅基地换社保”、以土地整理、新农村建设等名义对农村实行的拆村并居等形式的制度创新。无论是那种形式的制度创新都打破了原有的土地集体所有的界限，否定了法律对宅基地使用权范围的限制，使农村宅基地的所有权和使用权的边界更加混乱，其实质都是对农村宅基地制度所有权、使用权、土地用途管制的突破。
