其次,“人员编制短缺”与“事权增加”的二元悖论使“文字上移”成为必然性的政策选择。
中国农村义务教育在三十年的社会改革中实现了由“人民教育人民办”的乡村自给模式到“以县为主”管理体制和“各级政府共担”的公共财政保障模式的转变,该转变之所以形成源于中国财政结构变革中的三重发展困局:一是1994年中央实施“分税制”改革以来,财力逐年逐级上收而事权层层下放的事实；二是2000年后农村税费改革的推进,乡级财政自给能力不足从而不得不依靠上级财政转移支付来保证公共管理的常规性运转；三是源于税费改革后,由于片面强调“以县为主”的财政供给,从而导致义务教育事权和财权不对等矛盾突出。财权的上移意味着管理权力也从乡镇上移到县级政府,而县教育行政部门作为县级政府的直接业务部门无疑也在这种教育管理重心上移的过程中承担了更多的事权,但事权的增加并不意味着教育行政部门人员编制的增加。根据笔者的调研,县教育局人手捉襟见肘的现象大量存在。
县级教育部门面对日益复杂的常规性工作以及其他各种临时性和突发性工作,面对行政人员编制不足的尴尬现实,不得不加快推进学校的集中化步骤:一方面,将分散的农村学校大规模撤并,在城镇中实行规模性集中,从而减少管理幅度和层级；另一方面,将从学校借调锻炼过的教师安排到各学校领导班子中,从而使教育行政部门的行政命令进入学校更为顺畅,学校的行政工作也更符合教育行政部门的胃口。
总体而言,在当下中国整体社会结构剧烈变革和思潮激烈涌荡的大背景下,从乡土中国走向离土中国,其最基本的表现,是中国人的生存样态越来越不依赖于土地或以土地为中心。正是这一趋势决定了村落学校教育的“终结”,既然人的生存越发不依赖于乡土,人们生活的重心越发远离村落。
面向这一实际,乡村教育的唯一现实出路只能是走新型城镇化背景下的统筹城乡教育发展道路。该道路无疑富于系统性和层次性,但核心则是在促进农村城镇化,实现农村劳动力转移的过程中更多关注社会弱者和底层,关注阶层融入与适应,畅通社会流动渠道和扩大阶层上升空间,而不只是从经济发展与政治成本角度去进行公共政策设计和实践。教育行政部门面对现实的“文字上移”客观趋势,更应该有科学态度和行政魄力实施更为合理的教育布局改革,使乡村教育发展真正回归“常识”,或许这才是乡村教育在新型城镇化背景下有所作为的统筹城乡教育发展之路。
