俄罗斯非政府组织立法之启示
随着苏联解体，其原有亚细亚农业国家意义上的统治机构和社会组织都在解体中分崩离析。叶利钦完成的政治民主变革让原有的国家体制无法做出有效反应，整个国家的运作系统完全处于失序状态，俄罗斯的国家系统面临着全面重构的任务。在俄罗斯法治发展进程中，国家公权力在其中发挥的作用、影响、导向显得十分重要，法治内容带有强烈的俄罗斯式政治转型色彩。从法律层面上说，通过非营利组织的结社形式将个人权利与自由统合为结社权利是人权层次的价值体现。由于俄罗斯公民社会形成在很大意义上是由政府主导的采取自上而下的生成模式，因而国家公权力在其中发挥的作用、影响就非常重要。普京政府亦逐渐认识到公民社会的发展对民主进程的重要意义，并采取各种措施以推动公民社会的发展。
普京政府针对保障非政府组织发展的具体举措尚很薄弱，法律的规定很多都显得过于原则性与模糊，修改频率较高，非营利组织法从出台至今已修改几十次之多；但修订数量不代表立法质量的提升，俄罗斯相关立法难以完成和解决诸如生态保护、社会保障、俄地方原住民等领域的社会问题。从俄罗斯非政府组织发展的视角考察，可以说，俄罗斯公民社会尚在一个“发育不良”阶段之上，或者说缺乏“公民”参与并且还是“不成熟的”公民社会是俄罗斯现今公民社会发展的真实写照与代名词。俄罗斯民众本身对非政府组织其实是缺乏深入的了解与认知的。②在2013年关于俄罗斯公民对所在城市（地区）是否希望有志愿者活动的权威调查数据表明，69.6%的人认为只有在重病或残疾的情况之下才需要，而57.4%的人认为在环保领域才需要，48.2%的人希望是文化交流方面。在某种程度上说，目前俄罗斯社会对非政府组织的认知度较低，非政府组织发展与俄罗斯生活联系并不是很紧密，在国家整体运作中尚未扮演重要的角色。
通过上述对普京政府关于非政府组织的一系列立法基础与过程的分析，结合目前我国正积极进行社会转型，强化国家治理，营造“和谐社会”的背景，相信俄罗斯非政府组织立法会对我国相关立法工作起到积极的借鉴作用。笔者认为，目前我国非政府组织法律尚在起步阶段，诸多内容都需要极大完善，对此应着眼于以非政府组织的监管为切入口和推进方向，考虑到我国基本国情，各个省市的非政府组织的发展基础各不相同，应在积极建构非政府组织立法体系的同时，努力开展云南、广西等不同地方试点实践工作，将非政府组织的工作细化，达到管理工作规范化、常态化、机制化的运作标准。
对此，我国非政府组织监督机制应重视三个方面的完善：一是塑造强化监管，弱化审批的理念。应将外国非政府组织主动纳入监督管理范围，降低审批准入门槛，加强政府监管职能。二是建立完善的监督体系，完善外国非政府组织的内部管理体制。三是重点加强资金管理，建立健全各项规章制度，做到财务管理公开透明，对非政府组织资金收入和使用情况全面掌握。在上述监督机制建立的同时，对未来针对外国非政府组织立法应强调以下法律原则的建立：强制登记管理原则：必须明确外国非政府组织活动的组织形式，如分支机构与代表处，并将其纳入政府注册登记管理，按规定提供相关的文件。维护国家安全原则：外国非政府组织的活动目标和宗旨不得违背宪法，组织活动不得带有极端主义色彩。财务信息公开原则：不得将非法收入合法化，如果发生财产使用与登记目的不一致等违法行为，将遭受严厉处罚。
（作者为上海政法学院讲师、法学博士后；本文系上海政法学院青年科研基金项目“上海合作组织能源安全机制对中国能源立法影响与对策研究”阶段性成果之一，项目编号2014XQN25）
【注释】
①燕玺：“俄超过2千家非营利组织受外国资助，3家被定性极端主义组织”，http://news.sina.com.cn/o/2013-08-23/161228030520.shtml ，新浪网，2013年8月23日。
②黄登学：“俄罗斯缺乏‘公民’的公民社会”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2007年第1期。
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