【摘要】政商关系是当代中国政治发展不可越过的一个重要部分，是中国特色社会主义建设和国家治理现代化进程的重要一环。中国政商关系的演变主要集中在政府与市场、政府与企业、中央与地方政府和官员与商人等几方面的关系。探讨中国政商关系的演变和发展必须将其放在中国特色社会主义的环境下，从国家治理现代化进程中“政”与“商”的宏观与微观的两个方面来探讨，寻求一个政商关系最清廉、最有效的发展途径。
【关键词】官商关系 政府与市场 中央与地方 国家治理现代化
【中图分类号】F12 【文献标识码】A
从中国传统政治到现代政治发展的历程来看，无论是宏观层面还是微观角度，在一定程度上，政商关系史始终是政治发展史的重要部分。政商关系涵盖政府与市场、政府与企业、权力与资本、官员与商人等多个方面，渗透在中国政治发展进程的始终。一方面政商关系的演化促进了改革的加快。另一方面，在政商关系发展偏离轨道之后，则反过来阻碍改革的发展和国家治理现代化的实现。所以健康的政商关系，实质就是在中国特色社会主义的大环境下，政府与市场、官员与商人在国家治理现代化的进程中，探求各自权限的边界以及在国家治理现代化的前提下各方利益的最大化。
政商关系的概念解读
政商关系原本并没有通常法律关系中的“主客体关系”之分，只是在不同时期存在着相对而言的“主动和被动的关系”。从广义上看，在大部分历史时期中，中国政商关系中，“政”都是带有较为主动的性质的。这里的“政”，既可以作为中央政府，也可以代表地方政府。一方面，与中央政府与地方政府所代表的“政”相比，“商”在关系上处于较为被动的地位。所以在政商关系的利益格局上，并不总能一致地形成共赢。另一方面，基于我国社会主义国家的性质，我国政商关系中的“商”还包括了国有企业和集体企业，并且这些企业又和中央政府或不同地方政府在各个方面发生各种关系。而中央与地方之间，也存在着巨大的博弈。从另一个层面来看，具化到当代市场经济条件下的政商关系现实中，政商关系更多地体现在各级别、各部门的官员与国企或民企“老总”之间的关系上，也就是狭义上认为的以“人”为个体的政商关系。这是政商关系的微观化体现，也是政商关系合理化、合法化的终端环节。
国家治理现代化进程中的政商关系在不同的时期侧重点不同。在改革开放初期到中期，政商关系一度是政府（包括中央政府与地方政府）与国有企业之间的关系，即通常所称的“政企关系”。随着改革开放的进一步深入，国家治理现代化进入新的时期，政府与民营企业的关系则开始成为政商关系的重点部分。其关注的重点主要在于：第一，“政”对“商”的过多的管控及为此展开的辩论与博弈；第二，“政”与“商”的规范化合作与非规范性合作的边界和规范，即什么情况下属于正常的、促进经济发展的政商关系，什么情况下属于非正常的权钱交易、暗箱操作等。第三，就是在市场经济条件下，中央政府与地方政府在经济行为和商业活动方面，会因为资源分配权的不同而形成一种“类政商关系”。
值得注意的是，在宏观层面上，中国特色社会主义市场经济体制下政府与国有企业之间的政商关系博弈与合作，其过程与结果却往往对民营企业及整个国民经济有着深远的影响—比如市场管制、货币政策、财政政策等的强化或放松，宏观调控与市场自我调节的配合是否相适等。而在微观层面，政府官员与商人（包括国企和民企的领导者、参与者、入股者和利益设计者在内）在政商关系方面的各种合理合法或不合理甚至非法的行为，不仅对国家的经济产生影响，更会在道德思想的层面上对社会造成影响。所以在当代中国国家治理现代化的框架下政商关系的不同层面与不同组合，都是值得进一步研究和探讨的。
改革开放之前的政商关系
改革开放之前，在计划经济体制下，中国的政商关系相对简单。在“政”的方面，新中国成立初期国家通过“三大改造”建立社会主义经济体制，政府在资源配置方面具有绝对的主导地位。在“商”的方面，除了国营企业之外，就只有“集体企业”存在。政府通过计划对经济部门下达指标、提供相应的生产资料，实行统收统支政策。
“三大改造”之后至改革开放前，在中央与地方关系上，出现过两次以放权为标志的改革尝试，可以看作是改革开放之前中国“政商关系”的调整和变化。第一次是1958年的“体制下放”，一些中央部属企业被下放给地方。但仅过了一年，就因为各种原因所引起的较大规模的经济困境而被收回。第二次是1970年的“下放”，工业、交通等主要“条口”上的2600多家央企及事业单位，连同其财权、物权、计划管理权、劳动工资权等，下放地方。但改革并未改变中国政商关系总体格局，经济较快、较大规模的增长有限。这两次的调整，没有触及政商关系的核心，仅仅是将企业的实际“掌管权”由完全在中央，下放了一部分到地方，“政”绝对主导和控制“商”的基本关系没有改变，也没有改变企业缺乏竞争力和积极性的实际局面。
在经过两次“下放”之后，一段时间内地方政府成为了经济管理活动的主体，地方性的国企和集体企业也开始快速发展。但是因为总体上的经济管理还是以中央计划为主，因此产业结构的趋同性日趋严重，“一抓就死、一放就乱”的现象愈演愈烈，中国政商关系基本陷入一种“空白的僵局”。在这种政商关系下，企业无法独立行动，只要按照统一的、全国性的计划办事即可，严重缺乏竞争性和多样性。另一方面，在改革开放之前的中国，“市场”是一个带有明显贬义的名词，是资本主义的代名词。在看似平和的“政商关系”下，实际是空洞、缺乏创新和竞争的，背离了基本市场法则和价值规律的经济行为，虽然经济在增长，但是造成的资源浪费也是惊人的。这就亟需通过国家战略方针的改革来塑造全新的“政商关系”。
改革开放以来政商关系的演变
从1978年十一届三中全会，到1984年国务院颁布《关于进一步扩大国营企业自主权的暂行规定》，扩大了企业生产经营计划权、产品销售权、产品价格权和人事劳动权等10项权利，经济改革从试点转向全面实行。这一措施撕开了僵化教条的计划经济大网的束缚，使政商关系发生了深刻的变革。政府管理形式与企业性质变化对政商关系演变产生的影响。
第一，改革初期的政商关系演变。在改革开放的初期阶段，“放权让利”成为调整中国政商关系的第一步棋。主要的措施就是为企业松绑，逐步扩大企业在生产和经营方面的自主权，从落实厂长（经理）负责制来实现新要求下的企业的经济责任。在政府方面，首先中央政府反省之前出现的各种问题过失，积极寻找新的发展道路，搞活经济，调整政商关系。最明显的是在中共十一届三中全会上，对于中国当时的经济管理体制进行较大的反思与改革，指出其存在的主要缺点：权力过于集中、政企不分、以政代企等。以根据中央的改革路线和方针为指导，地方政府根据各地区的情况进行了较大程度的改革。在农村方面，家庭联产承包责任制得以推行，农民获得更多经济上的自主权。
第二，政商关系深层演变。1984年，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确提出个体经济“是和社会主义公有制相联系的，是社会主义经济必要的有益的补充”。另外，明确了我国基本经济制度，即“坚持多种经济形式和经营方式的共同发展，是我们长期的方针，是社会主义前进的需要”。在开放政策方面，要进一步“利用外资，吸引外商来我国举办合资经营企业、合作经营企业和独资企业，也是对我国社会主义经济必要的有益的补充。”所以根据中央的改革政策，大量的非公有制（民营企业、外资企业和合资企业等）相继出现。但是这一系列的调整，给中国政商关系带来了很大的变化。主要的变化是政商关系已经不单单是政府与其管控下企业的关系。这个关系由单一的直线式关系向多元化的多维度关系转化，形成了新的政府与非公有制经济中各类型企业的关系，进而产生了官员和商人的各种关系。这一系列关系有合理合法的，也有合法不合理的，更有既不合理也不合法的。政商关系开始正式演变。
第三，政商关系根本性演变。1992年，邓小平“南方谈话”将改革开放在全国范围内提高了一个层次，全国经济发展提速，经济规模迅速扩大。与此同时，公有制经济和非公有制经济所包含的各种不同性质企业所构成的体系也发生着巨大的变化。通过制定和建立现代企业制度，作为国民经济命脉和支柱的国有企业和非公有制企业都开始发挥更大作用。国家根据新的经济发展形势，对经济体系进行了调整。国企方面，开始实行“抓大放小”政策，即国家集中力量重点支持部分关系国计民生的国有大企业，增强其在市场上的竞争力。而对数量众多的国有中小型企业，特别是国有小型企业，实施放开搞活，允许其以不同形式转变为非国有企业，这样就直接导致了非公有制经济性质的各类型企业爆发式增长，开始进一步触及到了政商关系的核心：国家、地方和各类企业之间的利益该如何分配？主管部门应该如何处理日益复杂的政商关系？更高层次的问题是政府和市场到底应该如何确定各自的行为边界，实现共赢？诸如此类的各种问题都已经开始进一步促进政商关系的变化。
政商关系的复杂化可以从两个方面反映出：一是在中央和国企、央企层面，80%以上的各类企业都倾向于选择国有独资公司的形式。这样可以获得更多的资源，但是很多公司治理结构不规范，造成一定程度的行业垄断。同时政府机构的配套改革措施没有跟上，仍然沿用计划经济时代管理公有制企业的落后管理方式来管理现代企业，造成市场竞争力下降，创新能力匮乏。二是在地方部分非公有制企业中，国有资产流失严重。一方面，地方国有企业、集体企业以及地方政府和非公有制企业之间的关系不密切，形成各自的圈子和阵营，竞争不仅匮乏，而且缺乏公平和公正。另一方面，民营经济和外资企业迅速发展，使得地方政府在加快引资的同时，利用不同的方式密切与该类企业的联系，促发了政府官员，特别是主管官员与民营企业、外资企业和合资企业的经营者的个人关系发生更深层次的变化。甚至很多因为特殊的利益，在应该管理的方面从主导经济的主角蜕变为仅仅是招商引资搭台的配角。而在一些应该放手的方面，却紧紧握住审批和监管的权力，以利益为导向使用甚至越权行使行政权力。这些都是政商关系在改革开放深入发展之后所产生的深刻变化。同时，1994年分税制改革，使得中央与地方之间的关系发生改变，改革开放和经济结构的变化使得中央与地方之间事权与财权分配权发生变化。改革导致中央与地方之间相当一部分的事权与财权不相符，进一步导致地方行为影响政商关系演化。
在官员与商人方面。政商关系的更深层次的变化，还发生在国资委、发改委等直接管辖各种产业和各类企业发展的部门。随着市场经济的进一步发展，经济结构的发生变化，一些部门掌握了资源的分配大权，进而权力膨胀。在台面上，看似很多人以法律和规章办事，通过各项审批政策进行资源的分配和经济计划的制定、实施。在台面下，因为权力的集中和膨胀，一些民营企业、合资企业甚至外资企业的经营者与政府相关部门，准确地说是与在该类政府部门中掌握权力的官员们，开始了大规模的私下“勾兑”。在“经济人”属性的驱动下，政商关系中钱权交易、官商勾结的负面现象，日趋普遍。
很多人说中国的“政商关系”依然停留在丛林时代。这种表述有些言过其实。因为官员与商人之间的台面下的活动毕竟不是中国政商关系和经济发展的主流。改革开放以来，虽然在不同的阶段遇到过不同的挫折，但是中国经济总量飞速增长，人民的生活水平大幅提高，经济竞争力和创新力明显增强，科技实力和管理经验极大丰富，这些都是无法反驳的事实。在现实中确实也存在着相当严重的非正常“政商关系”，从腐败形势可以看出来。大到当年的陈希同案、陈良宇案，再到最近的周永康案、令计划案，小到市县区甚至乡镇村委会的官商非法勾结，侵害国家和人民利益的案件，都反映了非正常“政商关系”的严重危害性。将一切博弈放到阳光下来，这是建立新型政商关系的不二准则，也是解放所有“狼群”的希望所在，中国的政商关系由此或许将发生某些变化。①
所以下一轮改革的重点与难点在于必须要从国家治理现代化的框架出发，来进行整体性的政商“新关系”的调整，这也正是中共十八届三中、四中全会的主要目标之一。
国家治理现代化视阈下的新型政商关系
宏观层面：新型政商关系的构建与演变。一方面，在国家治理现代化框架下建立政府与市场的新型关系。政府与市场的关系一直以来都是市场经济的主要讨论点，也是现代经济社会发展中最具争议的一个问题。党的十八届三中全会提出“提高国家治理体系和治理能力”的总目标，突出强调了市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。这既是对西方市场经济有益因素的利用，也是对我国社会主义市场经济发展的历史经验的精辟总结，指明了我国进一步深化改革的方向和目标。所以，在新的历史条件下，处理好政府与市场这两只“看得见的手”和“看不见的手”的关系，不仅从宏观调控与市场经济的关系出发，更是在国家治理现代化的框架下，中国新型政商关系的重要基础性措施。这就是要建立政府与市场的新型的“互补共生”的关系。
政府与市场的关系较为流行的一种观点是波浪式的“此消彼长”的关系。如政府干预过度的情况发生时，就需要增加市场的自由调节度。当市场的缺陷体现出来，造成负面影响的时候，政府就要通过宏观调控“接管”市场进行干预。这样的一种情况，多表现为用“强弱”或“大小”来形容政府或者市场的地位。然后在国家治理现代化框架下，政府与市场的关系已经不仅也不能是这样存在。所以，政府与市场的关系绝不是非此即彼，而是在法治的基础上，纵向和横向既彼此互补又相互制衡的复杂的矩阵关系。强调制衡是必要的，不然就会纵容产生权钱交易，或更进一步，产生国家资本主义。②
从当代国家治理方式来看，在市场经济运行中的政府的介入因素上升，介入手段更加复杂。就当前世界发展来看，政府介入较多的国家和地区相对的发展程度和竞争力偏强。但政府介入程度的加强，并不代表政府对市场控制程度的加大，相反，市场更加自由和繁荣。例如瑞典和挪威，地处北欧，地理条件相对较弱，但市场发展程度并不低，其市场开放程度，劳动力市场的活跃程度明显高于许多其他欧洲国家。政府的介入主要是通过调整财政政策来保证市场开放和运行，同时政府出资资助企业，特别是高科技产业。对经济增长格局进行科学的调整和规划，推动产业升级。反观很多政府控制较强的国家，经济发展却并不尽如人意。在南欧和非洲南部，一些国家政府管理比较全面，强调突出对市场的管理和规制，但在这些国家，政府反而难以维持基本的公共秩序，导致无法形成全国性市场。所以，在国家治理现代化的视角下，如果仅仅以传统的强弱和大小判断政府与市场的关系，并不能形成新型政商关系。
就目前国家治理体系和治理能力现代化的目标而言，我们要调整和重塑中国政商关系，就必须要以一种全新的“互补共生”关系来打造新型政府与市场的关系，使其成为全新政商关系的基础。在现代市场经济中，政府和市场是推进经济社会发展的共同动力，不能将其作为两种相对孤立的发展力量来看待。目前，从国家治理现代化的角度出发，问题的关键在于：首先，政府应该在中国特色社会主义市场经济中发挥什么样的作用，以及如何发挥作用。其次，市场如何借助政府的权威力量界定和保护产权，建立并维护公平竞争的市场秩序，扩展市场体系，履行市场合约，反对垄断和其他不正当竞争行为。如果这些基本问题无法解决，政府和市场就无法“互补共生”。
由此可以得出，在中国特色社会主义市场经济的基础上，从国家治理现代化的角度出发，政府必须充分发挥自己的服务作用，让市场成为起决定性作用的力量。政府只需要提供各种公共服务，努力缩小收入和发展差距，保护生态环境，进行适当的宏观调控和制定中长期发展规划等。政府不能越过自己的边界，适时对市场出现的缺陷进行调整。政府如果试图替代市场的作用，甚至搞大一统的集中计划体制，那势必会造成市场损伤，也不符合国家治理现代化总目标要求。所以，政府不是要弱，而是要“强”，这是指在政府的职责范围内充分发挥自己的能力，履行自己的职责，实现政府与市场的互补共生。
另一方面，优化中央政府与地方政府关系，推动中国政商关系的健康发展。中央政府和地方政府的关系，深刻影响政商关系的演变。尤其在当代，这一点更为突出：国家经济和商业的大政方针由中央提出和制定，但是具体的执行还是在地方政府。如果两者的关系处理不好，政商关系的演变会受到直接影响。同时，在特定情况下，中央政府很多时候扮演“政”的角色，而地方政府则扮演“商”的角色，双方产生了类似于政商关系的交流和博弈，这就更加需要优化中央与地方的关系。
在中国特色社会主义市场经济体制下，中央和地方政府之间需要打破“直线式”的政府管理体制，优化政府间的权力体系，奠定中央政府和地方政府之间“合作式”纵向关系的基础性框架。构建“合作式”纵向政府关系体系，必须首先优化目前的政府权力体系和组织框架，即在既有的科层制管理框架下实现地方政府事权的细化和中央政府权力的“选择性集权”。这就是说中央政府抓大局和主要方面，具体的地方管理权限要进一步扩大，充分发挥地方政府结合各地区不同的实际情况，进行经济建设和资源配置调控的职能和权限，促进各级政府间合作与交流，形成互相依存的“合作式”关系。
与此同时，在明确了事权和财权等相关权限的划分之后，则需要实现对政府的监督，这个监督主要是涉及政商关系演变方面的，即监督政府在相关经济领域的审批是否合法，对待企业的态度是否合理，政府官员和商人的交往是否过界，政府对待国企和民营企业的态度是否平等。这就需要建立各级政府间的纵向监督体系：第一，划分中央政府与地方政府的监督和被监督的具体范围。明确政府应该是有限政府和服务型政府，各项经济活动都必须受到法律法规的制约，受到人民和舆论的监督。第二，根据中央政府与地方政府的职权划分，明确中央与地方在经济政治利益方面的纠葛。中央与地方之间的矛盾和博弈，实质是两者之间的利益分配问题，寻求利益的均衡和共赢是中央和地方关系的最终目标。中央政府必须具有权威性，才能够对经济社会起到领导作用，推动国家的改革，这是国家治理现代化和政商关系健康稳定发展的重要保证。但是中央政府的权力范畴并不能代表国家权力的范畴，中央不应侵犯依法应属于地方的那部分权力。十六大报告中提出“依法规范中央和地方的职能和权限”，这可以有效保证各级政府的行政效率，保证各级政府之间权力不相冲突，实现利益均衡，在各个层面上实现政商关系向合法、健康、和谐的方向演变。
在国家治理现代化的基础上，中国政商关系的健康演变，必须建立在制度化的基础上，制度化就是要完善各项政策的制定和实施程序，并且保证各级政府在制定和执行政策过程中受到不同程度的监督。第一，要有权威性的保证。这就需要中央和地方各级政府在社会主义市场经济体制中具有调控权威，而不是肆意干预的权威。我国的市场经济是从地方开始的，通过试点的经验反馈到中央形成具体的纲领性政策，继而在全国推广，所以给予地方足够的政策制定权限是非常重要的。第二，打破横向和纵向的封锁，实现各个层级的交流和协作。中央的某些官僚主义作风和地方政府的地方主义意识严重影响了经济的发展和统一市场的形成，进而导致了政商关系的非正常结合，行成了政商关系的非良性发展。随着改革的深入，利益的分配和调整进一步细化，尤其是进入了“先富带动后富”阶段之后，更是涉及到不同层面利益问题，特别是不同地区、行业、经济形式发展上的不平衡，造成差距扩大、收入悬殊问题。面对经济和社会转型导致社会的资本结构重组，势必需要完整制度化措施。但是为了保障政商关系的稳定、健康发展，政策在制定和执行的同时需要有监督和制约，中央政府负有对地方政府实施管理和监督的重要责任。目前政府需要变直接的行政干预为间接的依法监督，变事无巨细的行政审批为相对宽松的自由裁量，从而保证地方政府在法律授权的范围内自由行使权力，并建立和完善监督程序。
微观层面：官员与商人的关系。官员与（下转11页）（ 上接15页）商人的关系，是中国政商关系自古以来无法避开的最微观、最直接的方面，也是和生活最贴近的方面，直接影响到人民群众对于我国政商关系的看法，甚至影响到党执政的合法性问题。在变动不居的私营经济政策以及政府权力对市场的干预背景下，许多民营企业家选择了与政府官员建立“关系”。③在政府官员方面，习近平指出：“官商不要勾肩搭背”，正是给某些利用手上的权力，与非法商人搞“黑幕交易”，中饱私囊，损害国家和人民的利益，损害合法经营者的利益的官员的警告。某些堕落的官员和违法商人的勾搭，或者可获一时暴利，但他们在触犯法律，损害国家和人民利益的同时，也破坏了中国的政治生态，破坏了社会主义市场经济体制，也损害了党和政府在人民心中的形象，这是对党执政的政治合法性的严重削弱。所以必须要严厉打击类似的腐败行为，保证国家经济生活和中国政商关系的健康发展。只有官员充分受到监督，提升道德修养，合理利用权力，对党和人民问心无愧，才是对国家治理现代化和中国特色社会主义建设最好的助推力。
在商人方面，虽然官员和商人的关系从来就是一个很难解决的问题，尤其是在中国，更是缺乏现代化的企业家精神。现代社会，健康发展的企业和合理积累财富的商人，都是以创新与技术的进步为基础支撑的。商人不能寻求通过非法的途径，从官员手中获得特殊的“照顾”来发展壮大企业，更不能靠此来积累财富。正当、健康的官商关系中，堂堂正正经商，兢兢业业工作是最基本的要求和目标。如果这个关键，中国的商人们不能明白，那么更多的“刘汉”将会继续出现，不仅将自己送入牢笼，更会损害国家的利益。我们要终结传统的“政商勾搭”时代，寻求建立一种健康、正当的“政商关系”。以国家治理现代化基础上的法治精神来创造新型官商关系，才是最科学合理，最健康和谐的政商关系。同时，商人在与政府的交流的过程中不能以“软、硬”来划分。而是依法办事，从市场经济的规则和法律法规出发。政府与企业想要获得双赢，必须依法办事，依法经营，维护正常的市场经济秩序。
（本文系教育部重大攻关项目“构建立体形式反腐败体系研究”成果，项目编号：13JZD013）
【注释】
①雪珥：“新型政商关系根基”，《董事会》，2014年第4期。
②傅军：《国富之道—国家治理体系现代化的实证研究》，北京大学出版社，2014年，第199页。
③陈家喜：“政商‘关系’的构建模式”，《云南行政学院学报》，2008年第2期。
责编 /张蕾
