司法改革顶层设计方案
广东司法改革试点积累了宝贵的经验，也暴露和透视出中国司法改革存在的问题，要进行司法改革顶层设计必须在试点经验的基础上，进行制度性突破。
在法治框架下贯彻党对司法改革的领导。中国共产党作为执政党，要领导包括司法改革在内的各项事业。十八届四中全会提出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。司法改革涉及国家权力配置和国家治理理念与方式的转变，党的领导非但不能弱化，还要强化。
在法治框架下贯彻党对司法改革的领导包括两个层面：一是要将党关于司法改革的决策制度化，二是党委不得干预具体案件审判。为了可持续推动司法改革，必须将党对司法改革的领导加以制度化，通过人大立法将党的意志上升为全民的意志。党对司法改革的领导主要立足于确定改革的方向性和原则性问题，为司法改革把握正确的政治方向，但是不得干预具体案件的审判。司法改革的方向是独立行使审判权，并不意味着不要党的领导。党作为人民利益的代表，与体现和彰显民意的法律是一致的，立法就是人大将党的政策上升为法律、将党的意志转化为全体人民意志的过程，因此审判服从法律即是服从党的领导，两者是统一的。为了确保依法独立公正行使审判权和检察权，十八届四中全会提出要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。
发挥人大的主导作用，实现司法改革法治化。要使司法改革在法治的轨道上有序运行，就必须保证司法改革的“合宪性”，司法改革没有法律为后盾，就不可能取得最终的成功。考虑到司法改革是一项关系法治全局的系统工程，应当由全国人大或其常委会制定一部专门规范司法改革的法律，内容大致应当包括司法改革的目标、司法改革的步骤、司法改革的原则、司法改革的内容、司法改革中各机关的权利与义务，以确保整个司法改革有法可依。要确立人大在司法改革中的主导地位，可以考虑在全国人大设立一个专门的司法改革委员会，全面负责司法改革工作。
完善审级制度，构建司法分层制。司法改革去地方化的同时，为防止上下级法院指导关系异化为领导关系，应完善明确四级法院的职能定位，完善审级制度，构建司法分层制。司法分层制是指以初审、上诉和终审的审级职能为中心，围绕着事实问题与法律问题、私人目的与公共目的之间关系的协调，对一般管辖权法院进行了明确的职能划分，确保通过诉讼实现解决纠纷和维护法律秩序的制度目标。域外法院体制的设置呈“金字塔”型，作为塔顶的最高法院发挥着制定政策和服务于公共目的功能，而“越靠近塔基的法院在直接解决纠纷和服务于私人目的方面的功能越强”①。法院的职能分层制，一方面能够整合现有的司法资源使上下级法院形成专业化分工，有利于法官的职业化，另一方面契合了司法的金字塔结构，能够兼顾私权保护与法律统一适用的双重目的。②我国法院的职能分层不明显，以行政诉讼管辖为例，我国行政诉讼法及其司法解释在管辖制度设计时，并未凸显行政诉讼与民事诉讼在审查对象上的区别，司法审查由基层人民法院而非直接由中级人民法院管辖。由于管辖法院的级别较低，为了抵御地方行政干预，最高人民法院鼓励有些地方试点集中管辖和交叉管辖，甚至提出要建立行政法院。然而集中管辖、交叉管辖和建立行政法院都不解决根本问题，要实现行政诉讼案件的公正审理，一方面要致力于坚持审判独立的司法改革而非建立行政法院，另一方面落实十八届四中全会提出的“完善审级制”的要求，构建法院职能分层制。
摈弃对法官的行政化考核机制，建立正确的法官考核机制。法官司掌审判权，直接决定当事人的权利义务归属，攸关当事人的人身权、财产权甚至生命权，因此对法官业务和职业道德的考核尤为重要。目前我国的法官面临着各种考核，有来自当地对法院的法治评估考核，也有来自上级法院和本级法院组织的审判质效考核。这些考核固然可以起到监督和督促法官工作的作用，但是过多的行政性考核会加重法官额外的负担，法官除了审判案件之外，大量的精力用于应对考核。有些考核指标的设置不科学，有的本身导向性不明确，有的则会导致上下级法院关系的异化。例如一审案件上诉率，上诉权是当事人法定的权利，当事人行使该上诉权并不意味着一审案件裁判有问题，设置这样的指标本身的导向性并不明确。还有二审改判率，设置这样的考核指标的本意是督促一审法官审慎行使审判权，避免二审改判，但是二审改判的原因很多，并不能直接推导出一审法官的审判质量有问题。这样的指标会使考核陷入唯数字论，可能导致两个结果，一是一审法院在作出一审判决前为了降低二审时改判或发回重审的风险，往往会请示上级法院；二是也会增加二审法官的顾虑，二审法官在改判时会考虑到一审法官因考核所承受的压力轻易不愿改判。无论哪一种结果都背离设置审级制度的初衷，对审判独立也是一种伤害。此外，考核制度的存在还是法院内部裁判权与司法行政事务管理权本末倒置的一个原因，司法行政事务管理部门名义上是为审判一线部门和法官服务，但却凭借考核打分紧紧牵住审判一线部门和法官的“牛鼻子”，审判人员为了提高考核分数和名次，不得不仰人鼻息，在日常工作中轻易不敢得罪司法行政事务管理部门。
审判有自身的司法规律，如果沿用行政化手段对法官进行绩效考核，在考核指挥棒的引导下，会扭曲审判逻辑，损害司法规律，因此，应摈弃行政化的考核模式，建立正确的法官考核机制。目前之所以存在对法官的多重考核，一个出发点是基于对行使审判权的法官不信任，包括对其业务能力和职业道德的双重不信任，当然这种不信任与现有法官队伍素质欠佳有直接关系。但是，按照司法逻辑，法官之所以被定位为法律的最终裁判者，其拥有天然的权威，享受社会普遍的尊重和信任，即所谓“总统是靠不住的”、“法官却值得信赖”，否则，审判权独立运行的逻辑就不存在了。“法官值得信赖”的配套制度离不开两个委员会，即法官遴选委员会和法官惩戒委员。法官遴选委员会按照严苛的程序，选任出值得信赖的法官，并赋予其尊崇的地位和优厚的待遇；法官惩戒委员会则确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒，甚至淘汰不值得信赖的法官。两个委员会把好“准入”和“退出”两个关口，中间环节则借助司法公开，让司法权行使的全过程公开透明，增强裁判文书的说理性，实现对审判权独立运行的监督，确保民众在每一个司法案件中都感受到公平正义，最终赢得司法权威和司法公信。
（作者为中国社会科学院法学研究所副研究员）
【注释】
①傅郁林：“审级制度的建构原理—从民事程序视角的比较分析”，《中国社会科学》，2002年第4期。
②肖建国：“民事诉讼级别管辖制度的重构”，《法律适用》，2007年第6期。
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