【摘要】城镇化是复杂的系统工程，必须变传统城镇化治理的“政策之治”为新型城镇化治理的“制度之治”。从碎片化改革到整体性制度创新是其理性路径选择。文章提出，通过制定和执行城镇化战略规划、加强与城镇化相关领域的重点制度改革、完善城镇化的制度监管体系等措施，跨越运动式城镇化陷阱，实现新型城镇化的“制度之治”。
【关键词】新型城镇化 治理模式 制度化治理
【中图分类号】F292 【文献标识码】A
城镇化治理模式指的是在城镇化发展过程中，应该采取什么运作机制、运作过程和运作方式等一系列问题。学术界对于城镇化的研究大多从历史沿革、发展特征、发展路径等角度展开，本文从城镇化治理模式这一视角出发，对传统城镇化发展中的一些现实问题进行探讨。
“伪城镇化”：传统城镇化面临的多重陷阱
我国传统城镇化道路走的是一条“自上而下”的道路，虽然使部分农民实现了市民化，但是他们游走在城市和农村之间，成为了“两栖化”的边缘人。这种发展模式与一些现实问题相互作用，慢慢演化成城镇化陷阱。
“半”城镇化陷阱。城乡二元结构下，“半”城镇化演化成中国城镇化的主要状态。“半”城镇化状态指的是：第一，基本公共服务差异化。我国城镇化的各项建设主要投入在城市，造成了城乡差距、区域差距和社会群体间的差异，农民市民化过程中未能平等享受到城镇基本公共服务；第二，农民市民化过程中的“半市民”状态。城镇化的最终目的是将越来越多的农村人变成城市人，但在我国城镇化过程中，农民回不去家乡，融不进城市，成为城市里的边缘人，处于“半市民”状态。
“运动式”城镇化陷阱。新中国成立之初，一系列制度的约束与限制，使农村人口向城市转移非常困难。改革开放后，我国“从上到下”地由政府主导推进城镇化工作，但在实践中出现了“大跃进”式的做法，结果导致一哄而上，出现了大量的新城区建设、产业聚集区和成片的规划工业园区。城镇化区域也慢慢集中了区域内农村的主要要素资源，大量新城拔地而起，导致周边农村日渐衰落。但大量建设的新城有的却成为了“鬼城”，这就是“运动式”城镇化的主要表现。①
产业空心化的城镇化陷阱。我国城镇化的发展出现了产业空心化状态，主要表现是：第一，产业断层化。随着资源的过度开发，我国产业发展面临着资源枯竭问题，一些依赖当地资源建设起来城镇，产业发展日渐断层；第二，产业衰退化。一些传统的老工业基地城镇由于不能跟上现代化的技术创新步伐，产业转型迟缓，工业优势日渐失去，走向衰退；第三，产业非均衡化。我国一些以外贸经济为主的地区，极大地依赖国外，国外市场对国内产业发展影响较大；第四，产业低量化。廉价劳动力的优势正随着我国人口逐渐步入老龄化而逐渐消逝；第五，产业低质化。城镇化发展中，一些高耗能高污染型城镇一哄而上，极大破坏了生态和人居环境。
行政主导的非均衡城镇化陷阱。在世界大多数国家的城镇化进程中，政府所发挥的只是引导者的角色，但是我国政府在城镇化发展过程中既是指挥者，也是执行者和引导者。政府主导的城镇化带来一个后果是，各地推进城镇化建设很大程度上是想获得一定或更高的行政级别②。政府在城市的基础设施、公共服务、社会保障等基本建设投资方面优先支持省会城市，城市因此吸引了大量人口涌入。按照这样的逻辑，我国形成了从首都到乡镇的城镇化建设发展等级，使城镇化发展出现了各种不均衡。
制度化治理：新型城镇化治理的新要求
传统城镇化的治理模式确实加速了城镇化进程，有利于短期内迅速实现城镇化目标，地方政府在推进城镇化的过程中为追求经济利益和政绩也越来越依赖这种模式。反思现有的城镇化治理模式，缺乏制度理性的治理方式直接导致了我国城镇化发展速度虽快，但发展质量不高，城镇化治理模式转型已迫在眉睫。
传统城镇化治理在于“政策之治”。传统城镇化发展中出现的陷阱，可以归结于“政策之治”。截至2013年末，中国大陆总人口为136072万人，城镇常住人口73111万人，乡村常住人口62961万人，中国城镇化率达到了53.73% ③。我国用短短几十年时间走完了西方国家走了200年左右的路，达到了世界平均水平。但是，我国城镇化建设走的是一条“自上而下”推动的“政策之治”的道路。在社会治理资源贫弱的条件下，运动式的“政策之治”是迫不得已的选择，这条道路体现了我国社会主义的优势，发挥出“看得见的手”和“看不见的手”的双重作用，能够在短时间内集中整合城镇化所需资源，极大地推动城镇化的发展进程。但是，这条道路由于缺乏制度理性，降低了制度控制的效力，使制度不能发挥应有的作用或者具有不稳定性和不确定性。没有稳定的制度约束，助长了一些地方政府的投机心理，使得短期内取得成效的城镇化建设缺乏可持续性。
新型城镇化治理在于“制度之治”。“制度之治”就是治理主体运用法律所赋予的权力，依靠制度来治理公共问题，规范公共秩序。制度化治理的模式更趋于稳定，也更具有长期性和全局性。正如亨廷顿所言，“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”④。城镇化作为一个国家现代化的必经之路，它与经济增长和结构变迁相伴而生，与制度安排及其变迁密切相关。经济发展过程中的资源分配与要素流动的相关制度安排，如户籍制度、土地制度、社会保障制度等都会影响到我国城镇化的发展。纵观世界各国城镇化的发展，要实现新型城镇化的目标，只有“制度之治”才是最重要和最根本的保证。虽然我国目前城镇化发展中推行“制度之治”仍存在一些问题，但是传统的运动式治理模式已经难以为继，必须以制度改革和创新为突破口，实现新型城镇化的目标。
