城乡一体化建设中农民土地发展权制度的完善
积极开展确权登记，鼓励土地产权交易。土地发展权实施的前提是有明确的产权归属，在法律上确定土地发展权的地位，明确享有土地发展权的主体以及各个主体的权利与义务。在城乡一体化建设中，应该优先确定农民作为土地用益物权人的产权归属及其享有的土地发展权益的范围。当前，我国部分地区在城乡统筹的一体化建设中进行了大胆的产权归属及土地交易探索，较好地维护了农民的土地发展权益。比如，成都市从2008年开始进行了农村土地产权制度改革的城乡一体化进程，其主要的做法有两点：第一，通过对农民的土地、土地附着物及房屋进行确权并颁发相关的产权证书，进一步明确了农民的土地及各项财权权利，同时为土地流转交易提供了基础；第二，建立了县、市两级土地产权交易中心，使农民成为市场主体，鼓励土地使用权的流转交易。这两项制度辅之以城乡建设用地增减挂钩政策，以及农业保险、农村社保等机制，建立了权责清晰的农村土地产权制度，大大释放了土地的价值，一亩地在市场上交易的均价比之前的补偿费高出了十倍。成都市的改革措施在当前的法律框架下能够最大限度地保护农民利益，值得借鉴，尤其是对农民土地及房屋的产权确认，消除了农民对不动产产权归属的疑虑，为农民行使土地权利提供了制度上的保障，并运用了市场化的机制促使农民土地权益最大化，保护了农民的土地发展权。
规范土地征收制度，提高补偿性的农民土地发展权益。我国当前的土地征收制度公权力过大，行使过于随意，补偿标准过低，对农民的利益侵犯较大。我国农民土地发展权包括两个层次，在规范征收权行使中，先要保障并提高农民第一个层次的权益，即土地补偿的发展权益。近几年来，部分地区在这方面进行了积极的探索，比较典型的有上海浦东的“征地换社保”及江苏昆山的“征地年薪制”。上海的“征地换社保”，即在征地过程中对失地农民的补偿不再执行国家规定的一次性标准，而是由政府来承担征地所在地的农村劳动力15年的养老、医疗保险，并为失地农民提供就业培训，保障失地农民在城镇再就业。江苏的“征地年薪制”也不再执行一次性补偿安置标准，而是按照农民土地的类型按年发放补偿安置费，连续发放20年，政府还为失地农民办理了养老保险，由政府承担80%，农民个人承担20%⑤。上述的两种补偿形式与国家规定的一次性补偿标准相比，不但克服了一次性补偿货币化形式的单一性，而且通过社保解决了农民的后顾之忧，值得借鉴。
第一，引入市场化的第三方地价评估机制，提高征地补偿标准。上海浦东、江苏昆山的模式比一次性补偿标准要高，但这些标准的确定也完全是政府行为，而不是真正的市场行为。因此，有必要在两地的经验基础上，进一步引入第三方的市场化评估机制，由第三方按照土地产值，在土地环境、土地用途及规划、土地发展前景等基础上进行整体评估，公平确定土地的“硬实力”与“软实力”，进而提高土地的补偿标准。
第二，规范征地的程序，保障农民在整个征地过程中的合法权利。很多地方在城乡一体化建设中的征地行为之所以具有一定的随意性，原因就在于政府的征收权过大，程序不规范，应该从征收的程序上限制政府的征地权。首先，应该明确征地依据，即“公共利益”的界限，在立法上宜采用列举的方式，减少政府的解释权；其次，保障征地过程中农民的参与权、知情权及监督权，政府应鼓励农民就土地规划、用途、利用的方案进行讨论，并提出意见，所有的决策过程应该公开、透明，保证在阳光下运作。
建立土地增值的分享机制，保障农民土地发展的增值权益。农民的土地发展权的第二层次内容是土地增值后的发展收益，即土地性质及用途改变后而产生的增值性收益。就这个问题，我国部分地区现在也开始进行了探索，典型的是北京海淀区唐家岭村拆迁改造过程中，对农民的土地增值性收益保障的探索。唐家岭农村宅基地拆迁改造建设廉租房，农民不仅可以按照宅基地面积大小来换房，而且农村集体组织还可以参与新建设廉租房经营并获得收益。这样既保障了补偿性收益（宅基地换房），又保障了土地增值后的发展收益（由村级集体组织参与经营，农民共享经营红利）。从这个意义上看，唐家岭模式不仅盘活了宅基地的现存价值，还分享了宅基地增值后的收益价值，这种动态性的土地发展权收益试点也是可以推广并借鉴的。
（作者单位：塔里木大学经济与管理学院；本文系南疆经济社会发展研究院项目研究成果和国家级大学生创新训练项目研究成果，项目编号：201410757020）
【注释】
①张良悦：“美国的土地发展权与农地保护—城市化进程中农地保护的一种借鉴”，《经济问题探索》，2008年第7期。
②陈柏峰：“土地发展权的理论基础与制度前景”，《法学研究》，2012年第4期。
③于华江，杨飞：“城乡一体化建设与农民土地发展权保护”，《中国农业大学学报》（社科版），2011年第2期。
④衡爱民：“土地发展权、制度设计与被征地农民权益保护的关联度”，《改革》，2014年第7期。
⑤李红娟：“地权利冲突及对策—以农村土地发展权为视角”，《西北农林科技大学学报》（社科版），2014年第2期。
责编 / 于岩（实习）
