国家法律规制党内行为的四种模式
在不同国家的不同发展阶段，政治与法治情况不同，政党法律规范的形式有所不同。在当今世界，有的国家如英国等，只用选举法及其相关法律来规范政治候选人行为，并不针对政党；有的国家如法国、意大利等，有宪法、选举法两种政党法律形式，美国则有选举法、专项政党立法两种政党法律形式；有的国家如俄罗斯、韩国等，有宪法、政党法、选举法三种法律形式；有的国家如德国等，有四种政党法律规范形式。进一步而言，当今世界各国用法律来规制党内行为的情况也是各种各样，概括说来，主要有法律默认型、抽象规范型、择要规范型、全面规范型等四种模式。
所谓“法律默认型”，即国家宪法与其他法律对政党组织原则、活动原则、内部行为等不加干涉，党内事务完全由政党自主、自决，这属于典型的政党自治型，英国可谓此类典型。在英国，视政党为私人组织，国家对政党党纲、政纲的制定，对政党组织原则、机构设置、党员资格、党员的权利与义务、政党提名与内部选举、党费收支等，均无法律规定，政府与法律不干涉党内行为，党内事务完全由政党自主、实行政党自治。尽管英国对政党候选人的政治捐款与国家补助有所规定，但针对的是公职候选人，而非政党。就英国两大政党内部关系而言，尽管两大政党均属于中央集权式、封闭型政党，政党地方组织、中间组织均受中央组织的领导，党员需要注册登记；但二者的治理模式也有所差异。比较而言，保守党更加集权、实行寡头统治，党内规章制度并不完善，主要按惯例来处理内部关系与内部行为。英国工党则属于群众型政党、坚持党内民主，党内规章制度比较健全、组织纪律性比较强，注重按党内规章制度办事、依规治党。
所谓“抽象规范型”，即国家宪法对政党组织原则仅作原则性规定，如要求政党民主等，但对党内活动不作具体规定，政党的纲领制定、机构设置、党员资格、党员的权利与义务、政党提名与内部选举、决策程序、纪律要求、党员活动等党内关系与党内行为，由政党按民主原则行事，国家法律与国家机关不加干涉。这类国家一般为成文法、且无没有专门政党法的国家。这类国家的宪法对政党的规定非常原则、非常简略，一般只有一条。比较而言，这些国家对党内行为的要求也有所不同，如法国政党可以自由地组织并进行活动，但需要向内政部登记；政党违法基本上只针对个人、而不针对整个政党，法院也不审理党内纠纷。意大利宪法则规定，所有公民均有不经许可自由结社的权利，但其目的不得为刑法所禁止；意大利宪法附则第十二条还明确规定“禁止法西斯党成立与活动”。
所谓“择要规范型”，即对政党主要行为用法律加以规范，而不及政党其他内部关系与内部行为。美国可谓此类典型、也是惟一特例。在美国，民主党与共和党只是选举工具与政治标签；“两大政党”都属于的典型的分权型、开放型政党，组织松散、党内关系松懈，党员无须登记、无须交纳党费、甚至无入党退党之说。可以说，美国政党的主要功能是政党提名，但视政党提名公职候选人为“州政府行为”，实行初选与政党大会相结合的混合提名制。其中，初选由州法规定，两大政党需严格按照州法办理初选、不能自决。而且，美国将宪法规定的公民权利扩大适用到政党内部，对政党侵犯党员基本权利的行为由法院裁决。值得注意的是，尽管美国有关政党法律规范很少，但其相关政治法律具有很强的针对性、有针对特定政党的专项立法，如通过《1954年共产党管制法》对美共实行全面管制与压迫、限制或禁止。
所谓“全面规范型”，即国家法律不仅对政党组织原则、内部活动原则等有原则性规定，也对政党内部机构设置、活动程序、权利与义务关系等有明确规定，可谓国家法律全面规范或干预政党内部事务。这类国家一般为大陆法系有专门的政党法的国家，德国、俄罗斯、韩国可谓此类型的典型代表。比如德国基本法第二十一条对政党组织原则等有比较详细的规定，而且德国政党法将这些宪法原则具体化，其内容不仅涉及到党内财务，也涉及到政党章程和纲领、政党组织、政党机构、党员集会和代表集会、党员权利、执行委员会、总委员会、代表集会构成、党的仲裁法庭、内部机构意志的形成、对地区分支机构的管理措施等等，而且规定的比较详细；甚至对党名不能雷同、不得强迫入党脱党、不得设置入党障碍、党内要设仲裁法庭等都有明确规定。总之，德国法律对党内关系与党内行为有明确而严格的法律规定，各政党必须按照法律要求实行自下而上的党内民主；尽管如此，国家法律也无法完全取代党规党纪，政党中央仍具有一定自主权。
借鉴与思考：当代中国从严治党的综合治理
在常态政治下，政党法律规范、内部规范、社会规范三者之间既有明显的区别、各有侧重，又相互联系、互相配合，共同构成一个国家的政党规范体系。从世界政党政治发展情况看，二战以后许多国家都试图强化国家政党立法、规范政党行为；同时，许多政党也都加强党内规章制度建设，世界政党政治朝着民主化、制度化、规范化、有序化方向发展。但在不同的国家，国情、党情与政治体制不同，对上述三种政党规范形式的运用有所不同，世界各国政党治理的模式与方式也有所不同。如何处理好政党法律规范、社会规范、政党内部规范之关系，既能保证政党民主与政党政治有序发展，又能防止政党假民意而营“一党之私”、“一己之私”，还能防止政党国家化、行政化、官僚化，这是政党治理问题的关键所在。
比较而言，在现代民主法治国家，政党法律规范具有权威性、主导性与底线性，要求一国之内所有政党都必须遵守，违法则必究、直至取消政党合法资格；要求当党内规范与社会规范不能与宪法和法律相抵触。但是，这并不意味着“政党法制化”，这一方面因为，“政党法制化”本身意味着政党权力化、国家化、行政化，这必然导致政党固有功能的弱化或丧失。另一方面因为，对政党乃至其他政治与社会组织而言，具有“法不禁止皆自由”的政治权利；国家法律只能或宽或窄地界定政党行为边界或底线，却无法、也不能限制政党依法自主活动、在法律底线之上进行“政治舞蹈”；政党要发挥其政治作用，必须具有一定的自主性。再一方面是因为执政党既可以遵守法律，也可以操纵议会、修改法律，要想仅靠法律来完全控制执政党、规范政党政治，这是不可能的。总之，当代政党政治的复杂性、系统性、多样性决定了单靠任何一种行为规范都无法有效维护政党政治秩序；只有正确认识国家民主、政党民主、社会民主之关系，正确认识政党法律规范、内部规范、社会规范三者之区别与联系，使三者相互影响、相互制约、协同作用，方有利于政党之治、有利于政党政治的秩序与发展。
进一步而言，各国政党治理模式之所以千差万别、没有统一的模式，这与一个国家的国情、党情、民情与法治情况有关，与一个国家现实的政党－国家－社会关系有关，更与政治与法律的关系有关。简言之，一国采取什么样的政党治理模式，与其政党观念有关。
概括说来，当今世界各国的政党观念大致有三种：一是“社会团体说”，认为政党是结社自由的产物、是社会组织乃至私人组织的一种，与国家权力机关有根本区别。另一种是“国家机关说”，认为政党在国家政治与政府运作中起关键作用，政党不同于一般的社会组织、而是国家的一部分。再一种是“国家—社会中介说”，认为政党处于社会与国家之间，是国家与社会的中介组织。上述关于政党属性的三种说法，客观地说，都有一定的合理性和政治市场，既可以在政党政治史上找到例证，也可以在当今世界中找到实证，并无绝对的对错之分，关键取决于各国的不同选择。在特定国家的特定历史阶段，若视政党为“社会组织”、“私人组织”，而非国家权力机关，则理应实行“政党自治”。若视政党为“国家权力机关”，则理应奉行“法无许可皆禁止”及“政党法治”。若视政党为“国家—社会中介”，政党治理模式则复杂的多，既需要法律规范，也需要社会规范，更需要政党内部规范，理应实行“综合治理”。
具体到我国，政党从政治本质与组织属性看，中国共产党既不同于一般的国家，更不同于一般的社会组织与政治组织。中国共产党的这种特殊领导地位、特殊组织属性以及中国特色的政治逻辑等共同决定了：“办好中国的事情，关键在党”，党规党纪对党员干部的要求严于、高于国家法律对普通公民的要求。在全面推进依法治国的今天，既要坚持“党要管党、从严治党”，以党规党纪来管党治党，即“依规治党”；也要依法治国、依法执政、依宪执政，党在宪法和法律范围内活动，这是对执政党最大的保护，也是对权力滥用与私欲膨胀的最基本规制；还要坚持依法治国与依规治党相辅相成、共同推进，将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中，将“党要管党、从严治党”纳入依法治国整体框架中进行系统思考，对中国共产党实行“综合治理”。这要求我们：既要加强党内法规制度建设、完善党内法规制定体制机制、形成配套完备的党内法规制度体系，也要注重党内法规同国家法律的衔接和协调、提高党内法规执行力、促进党员干部带头遵守党纪国法；更要求党员干部增强法治意识与规则意识、提高法治思维和依法办事能力；甚至也要求以法治思维法治方式抓作风建设、抓党的建设，从而促进依法治国与依规治党的相辅相成、相互促进、相互推动。
（本文系作者主持的国家社科基金重大项目《新时期党的工作作风与群众关系研究》的前期成果）
中共上海市委党校政党研究所教授、上海市党建创新研究基地负责人与首席专家 刘红凛
