中央—地方关系的调整与地方政府职能重塑
面对着地方政府职能所存在着一系列问题，只有深入进行制度结构层面的调整，我国才能够走出地方治理的困境。考虑到我国单一制的制度框架，进行中央—地方层面的改革就具有决定性的作用。近年来，中央政府为了更加有效地推动地方政府职能的转型，进行了积极的改革探索。具体而言，改革包括如下几个方面的内容。
第一，在执政理念上，破除了经济增长的中心主义观念，提出了科学发展观的执政理念。从理念的转变来看，科学发展观的提出突出了政府在社会建设方面的职能，各级政府开始将公共服务作为与经济发展同等重要的职能。⑥近年来，各级政府将民生建设作为工作的重心，在事关民众生活领域进行了卓有成效的改革。政府职能的转变包括了诸多方面：农村义务教育实现免费供给，农民的合作医疗体制初步建立，城镇失业保险和养老金改革逐步推行，廉租房和公租房建设得到落实。对于未来的政府职能改革而言，如何进一步提升政府公共服务的能力，保证公共服务的公平性和均等化，是改革的重点。从我国改革开放的总体进程来看，能够满足广大人民群众的公共服务需求关系到党和政府的人心向背。在从计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，计划经济体制下的公共服务体系也受到了削弱乃至解体。因此在新的市场经济条件下，构建符合我国国情的公共服务体系，大力提升地方政府的公共服务能力具有重要的经济和政治意义。在经济上，地方政府强大的公共服务能力能够克服市场经济自身所导致的经济风险，扩大我国的内需，改善经济增长的质量。在政治上，地方政府强大公共服务能力的出现，体现了我国社会主义制度的优越性，使得广大人民群众共享改革开放的成果。
第二，改变了治理事务的发包制模式，依据职能自身的特点调整各级政府之间的职能划分。为了更好地服务于市场经济秩序，近年来，中央政府在税收、金融、质量监督、工商管理、国土资源等部门，推行了垂直管理的新模式。这种垂直管理的新模式的推行，增强了中央政府的监管能力，保证了市场监管的效果。⑦对于地方政府而言，上述改革逐步废除了地方政府干预微观经济活动的工具，重新界定了地方政府与市场的各自功能。就此而言，各级政府间职能的调整规范了地方政府的经济职能，对于经济发展产生推动作用。
第三，建立更为科学合理的考评绩效标准，推行行政问责制，确保地方政府职能的发挥。随着国家权力理性化水平的提升，中央建立对地方政府考评机制。近年来，考评的标准从经济指标逐步丰富到社会领域的指标，考评指标的变化反映了中央政府推动着地方政府职能转型的努力。在上述机制的引导下，地方政府改变了过去单一性的关注经济建设的倾向，把社会建设放在政府职能的重要位置。如果说执政理念的转型为地方政府职能转换提供了软激励的话，那么科学合理的绩效评价机制的建立则为地方政府职能转换提供了强有力的激励。⑧从这个意义上讲，完善地方政府考评体制将塑造良好的地方政府职能。
（作者单位：重庆医科大学人事处）
【注释】
①薛立强：“授权体制—当代中国中央地方关系的一种阐释”，《云南社会科学》，2007年第5期。
②萧功秦：《中国的大转型：从发展政治学看中国变革》，北京：新星出版社，2008年，第89页。
③郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央—地方关系的变革与动力》，北京：东方出版社，2013年，第74~76页。
④韩天博：“中国异乎常规的政策制定过程：不确定情况下的反复试验”，《开放时代》，2009年第7期。
⑤刘华：“中国地方政府职能的理性回归—中央与地方利益关系的视角”，《武汉大学学报》（哲学社会科学版），2009年第4期。
⑥李锡炎：“科学发展观与地方政府职能转变”，《四川行政学院学报》，2004年第2期。
⑦宋琳：“选择性集权与国家治理转型—基于中央—地方关系的考察”，《陕西师范大学学报》（哲学社会科学版），2013年第4期。
⑧赵晖：“我国地方政府绩效考核指标要素分析”，《南京师大学报》（社会科学版），2010年第6期。
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