【摘要】《党内监督条例（试行）》、《党员权利保障条例》是中国共产党在反腐倡廉和党的建设中，党内监督、党内民主理论和实践发展的重要成果，也是马克思主义政党建设史上的创举。这两项党内法规也是“以权力制约权力”和“以权利制约权力”这两个政治学重要思想的集中体现，并实现了二者的有机结合。
【关键词】反腐 权力监督 党内监督条例 党员权利保障条例
【中图分类号】G633.21 【文献标识码】A
2004年，《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《党内监督条例》）、《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《党员权利保障条例》）由中共中央正式向全党印发，这两个党内法规是党的建设中具有里程碑意义的重要文件。其中《党内监督条例》非常全面和系统，对监督职责、监督制度和监督保障进行了详细的阐述，具有较强的操作性，特别是规定了六个监督主体、十项监督制度以及一个专门的监督机构，这就构成了一个非常完整和有效的监督体系。而《党员权利保障条例》则从党员权利、保障措施、责任追究方面作了非常详实的规定，可以说从组织、程序、制度等方面构建了比较有效的权利保障体系。二者都充分发展了党内民主，健全了党内生活的各项制度，也体现了“以权力制约权力”和“以权利制约权力”的重要思想，而这两个思想是政治学关于权力制约的最核心命题。
规范“以权力制约权力”的具体形式
权力的运行必须受到监督与制约，否则权力必然会诱发腐败，这是政治学界的共识。监督是一种制约，制约也能起到监督的作用，二者可以互相促进，共同发挥作用。因此，可以通过权力与权力之间的制衡，来达到对权力的运行形成有效监督的目的。当然，以权力制衡权力的根本目的并不是为了限制权力，而是为了建立科学的权力运行体系，确保公共权力的健康运行。
中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，不仅拥有制定国家基本路线、方针、政策的决策权和管理各级领导干部并向人大、政府等机构推荐领导干部的人事权，而且实际上通过各级组织和党员掌握着经济、政治、文化、社会、生态等领域的主要管理权以及对各种资源的重要支配权。虽然社会主义民主意味着人民当家作主，中国共产党的一切权力都来源于全体党员和人民群众，但是一般的党员和普通的平民大众并不直接掌握着党和国家的权力，而是把这些重要权力委托或是授予给了党和国家的各级组织机构和领导干部。因此，对直接掌握权力的干部如果不能形成有效的监督和制约，那么这些权力就会面临被腐蚀的危险，就有可能会削弱党的执政能力和威胁党的执政地位。在党内，腐败的本质就是权力的滥用。因此，党内监督关键在于监督干部，实质在于监督权力，根本目的在于保证权力的正确行使。《党内监督条例》在监督权力方面主要有两个安排，一是权力之间的制衡，二是对权力的监督制约。
权力之间的制衡。中国共产党内形成了一套以党的组织体系为载体的权力体系，它是基于党的领导地位而形成的。这个权力体系内部的自我监督与制约对党的领导与执政具有全局性的重大意义。党对权力的自我约束体现在三个方面，即制度约束、程序约束和行为约束。《党内监督条例》在这三个方面都有所体现，其中重点是制度安排与程序规定。
《党内监督条例》在党内权力关系调整方面的制度与程序规定特别强调了党的各级委员会的作用，并且在第三章中再一次强调党内必须实行集体领导和个人分工负责相结合这一体现民主集中制原则的领导制度，并明确指出了必须集体讨论决定的重要事项，以强化党内的集体领导。《党内监督条例》规定集体表决是党的各级领导班子在决定各重要事项时必须采用的形式，这是党组织实现集体领导的制度保障；此外还对表决结果和表决方式进行记录以备查做出了严格规定。这两项规定明显是要突出委员会的集体领导，包含了委员会内部的权力制衡和委员会权力对于常委会和党的书记权力的优先地位。集体领导制度是民主集中制的具体体现，它同时具有保证党内民主和加强党内监督的作用。
反腐败的实践表明，党内权力过分集中于书记或几个常委，同时又很难对他们实行有效的监督，从而非常容易导致个人专断和滥用权力。一系列集体行贿受贿的窝案，即集体腐败的查处再次警示全党，腐败有从个人走向团体的危险。事实上，许多党组织的内部依然存在着书记一人做主的现象，特别是在干部人事安排上，那么多起“买官卖官”案件就是最好的例证。因此，《党内监督条例》第十三条规定对推荐领导干部人选的，推荐人必须以对党负责的态度认真地写出推荐材料，并郑重署名以示负责，这是对领导干部选拔推荐程序的完善，这项规定非常必要。由于各级党的全委会开会次数有限加上为了提高效率而削弱了全委会的权力，这一方面大大扩大了常委会的职权，另一方面也增加了权力运行的风险。
另外，《党内监督条例》第十九条将各级常委会、纪委常委会分别向党的委员会全体会议报告工作制度化，并且明确要求每年报告一次以接收监督，第三十八条则明确指出党的地方各级委员会委员具有罢免建议权，即各位委员有权就罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委而向上级党组织提出要求。这些规定都是强调全委会和各位委员权力的，为党内权力制衡和发扬党内民主提供了程序和制度上的保证。通过调整党内权力结构，平衡权力关系，特别是制度化的规定可以形成有效的权力制约，从而使党内监督更加有力、有效。
对权力的监督制约。六个监督主体和十项监督制度以及一个专门的监督机构，这样完善的监督体系就是要通过有效的监督来对权力形成有力的制约。因此权力的持有者就成为了监督的重点，如《党内监督条例》总则的第三条规定明确日常监督的重点对象就是掌握重要权力的党的各级领导机关和领导干部，而各级领导班子主要负责人更是权力监督体系中的重中之重。各级领导干部行使着日常政治事务的决策权和执行权，针对他们的监督非常重要和必要，这既是制约也是保护。
《党内监督条例》第二章第六条规定党的各级委员会还有一项重要监督职责，即要对党委常委、委员以及同级纪委进行监督，此外，还应对党委工作部门、直属机构、派出机关以及相关党组（党委）的领导班子及其成员进行监督。同时，监督也可以由下而上，党的地方各级委员会和基层委员会也可以根据规定对上级党委、纪委行使监督权，监督其工作，并提出相关的意见和建议。这是要通过上下级之间、同级之间的互相监督将党的各级组织和各级领导干部都置于监督之下，从而对他们行使权力形成制约。这样，党内的监督体系与权力体系就能连成一体，任何权力都将置于监督与制约之中。
《党内监督条例》第八条在纪委的职责规定上更是明确要求对党员领导干部履行职责和行使权力的情况进行监督。为更好地行使对同级党委的监督职责，纪委应当具有相对的独立性和自主性。因此，在纪委书记的任免和管理上上级纪委应发挥重要作用。《党内监督条例》中的第二十七条规定是关于建立党内巡视制度的，这项制度是对日常监督制度的重要补充，可以加强对下级党组织领导班子及其成员的监督，特别是可以对问题比较突出的地区或单位进行专项巡视。近几年，巡视制度已经普遍建立，并且正成为发现腐败线索的重要途径，特别是中央巡视组的每一次巡视都发现了许多有价值的线索，同时也能及时对各地区、各单位的制度漏洞、潜在风险和腐败苗头提出整改要求和对策建议。
此外，《党内监督条例》还规定党的各级委员会委员、各级纪委委员、各级代表大会代表和党员也负有监督的职责。多主体、多渠道、多层次的监督构成了一个较为完善的监督网络，可以使党内形成自我监督、自我制约的良好机制。
