【摘要】我国现有自然生态资源法律规范和生态补偿制度主要体现为公法性质，存在结构性缺陷，亟需利用公益性私权解决生态保护中存在的自然资源产权私权性与用途管制公权性的冲突问题，创新生态补偿银行、碳汇交易、自然资源保护地役权、生态产品认证等私法途径，健全社会团体和公众参与机制等重构系统化的自然生态资源法律保障机制。
【关键词】自然生态资源 生态补偿银行 保护地役权 碳汇交易 公益性私权
【中图分类号】X-019 【文献标识码】A
我国拥有丰富的自然生态资源，但是，资源生态系统退化现象严重，其生态环境也十分脆弱。保护自然生态资源，不仅是建设“美丽中国”的重要途径，也是建设“美丽中国”的重要责任。①欲解决近两年频发的“雾霾天气”问题，除了从产生根源上进行控制以外，发挥森林、草原等自然资源吸收二氧化碳、二氧化硫、涵养水源等生态功能也是一条重要途径。法律是生态资源保护的重要手段之一，加强自然资源生态资源保护，需要健全、完善的法律保障机制。
我国自然生态资源存在问题分析
自然生态资源开发面临严重的生态、经济和社会问题。首先，自然生态资源的开发面临着严重的生态问题。例如，草原区开矿占用大量的草原，并改变草原地貌，进而导致土壤沙化、水土流失，污水排放导致土地、水流受到污染②。其次，自然生态资源的开发面临着严重的经济问题。目前，资源开发方式大多属于粗放式开发，例如矿产资源的开发利用率低、水资源循环利用率低、草原资源利用仍然没有进入集约化经营阶段。资源浪费势必导致资源危机。再次，自然生态资源的开发面临严重的社会问题。草原生态保护措施的实施使许多牧民不能在草原上放牧更多的牲畜，直接导致收入降低，目前的生态补偿资金不能弥补牧民的损失，可以说影响了牧民的发展和生存权。
自然生态资源补偿机制不完善。生态资源补偿机制不完善是自然生态资源危机问题的重要原因，也阻碍了保护自然资源生态文明目标的实现。分析现有的各类自然生态资源补偿机制可见，在生态补偿中，过度重视政府的作用，主要依靠政府的公共财政投入，而忽视市场的作用。从目前的自然资源保护现状来看，现有的单纯的“命令一控制”型自然资源保护措施难以取得良好效果，必须引入市场机制，扩展保护资金的筹集途径，积极利用资本市场，激励保护生态资源的积极性。③
自然生态资源保护措施缺乏持久性。目前的生态资源保护措施缺乏持久性，没有形成制度化。例如内蒙古地区实施的 “退牧还草工程”定于2015年截止。这样的短期性措施很容易导致项目期内参与人缺乏积极性，项目期后回到治理前状态。应当通过法律使其制度化，实现生态保护的持久性。
我国自然生态资源法制建设现状及存在问题分析
自然生态资源法制建设现状。目前，有关自然生态资源开发、利用、保护和管理的法律法规有很多，可以说已经基本形成了自然资源法律体系。其中，既有国家层面的立法，也有地方层面的立法。国家层面立法方面。主要包括《森林法》、《矿产资源法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水法》、《土地管理法》等全国人大常委会制定的自然资源法律。也有《生物多样性公约》、《世界文化和自然遗产保护公约》、《气候变化框架公约》等国际条约。地方层面立法方面。黑龙江、甘肃、内蒙古、云南等地有关森林、草原、矿产等自然资源都制定有相应的条例、办法等。例如《黑龙江省草原条例》、《云南省森林条例》、《陕西省矿产资源管理条例》等。
自然生态资源法制建设存在问题分析。尽管在自然生态资源法制建设方面有大量的国家和地方性立法为依据，但上述立法仍然存在很多缺陷，导致目前的自然生态资源危机。
一是自然资源法存在结构性缺陷。相较于国家层面立法而言，各省的地方性立法能够明确自然资源的可持续发展理念，但是在重要资源上未体现零净损失的理念，同时也没有设立相应的法律制度以保障可持续发展理念的贯彻实施，可持续发展理念也大多停留在口号上。可见，法律原则性强，但是却缺乏可操作性。
二是生态资源法律保护主要体现为行政强制性。目前的自然资源法律中大多规定了公众、企业保障自然资源生态环境的强制性义务，缺乏激励性的私法手段。这种保护生态环境的行政强制性义务，会带来经济利益与生态保护的冲突，地方政府和当地农牧民会为了经济利益而放弃生态保护，同时这种行政强制性义务却缺乏可操作性，从现存的自然资源生态文明现状可知，单纯的行政强制性义务性法律规定并没有起到很好的生态保护的作用，自然生态资源法制建设亟需引入私法途径。
三是生态资源保护法律制度具有滞后性。生态补偿制度是保护自然生态资源的重要措施，但是各地现有的法规和制度严重滞后于生态补偿方式的发展。例如，目前国外在很多自然资源生态补偿方面已经从政府主导转向主要依靠市场力量来实现矿产资源生态文明。这些市场途径包括碳汇交易、湿地银行、排污权交易、一对一交易等。可以说引入市场化途径是保护自然生态资源的必然趋势。但是我国对新的自然资源生态问题和生态保护方式缺乏有效的法律制度上的支持。
四是生态资源补偿法规存在缺陷。虽然我国在矿产、草原、森林等自然资源法规中都规定了实施生态补偿制，但是缺乏具体可操作的规定。例如缺乏相关的技术标准，环境影响评价指标体系也不健全，导致矿区生态恢复中因缺乏制度支撑而没有可操作的依据，甚至未经环境影响评价就开采矿山。在相关法规中缺少健全的资源价格形成机制，没有形成生态环境激励法律制度，导致资源型企业在开发中并未考虑资源的生态价值即社会成本，只考虑私人成本，以致使企业在开发中并不注重生态环境保护。
我国自然生态资源法律保障机制的构建
构建系统化的自然生态资源法律保障机制。目前，我国的生态资源法律保障机制主要体现为公法手段，兼有少量的私法手段。公法手段主要包括生态税、生态补偿基金、政府财政转移支付、生态保护强制性义务（例如禁止滥砍滥伐、禁止随意采摘野生植物、禁止随意放牧等）等手段。我国通过物权法、草原法等单行自然资源法对自然资源的用途予以明确规定并严格限制。有关自然资源用途限制的法律规范是基于国家的强制性规定赋予自然资源权利人的义务，具有公法性质。国家在矿产资源法、草原法、水法等相应的法律中都强制性规定自然生态资源的用途限制，这是国家机关行使行政权力的体现。可见，有关自然生态资源用途管制的法律规范属于公法规范，是国家公权力的行使。而目前国外生态文明保护上存在很多市场化途径，主要包括地役权合同、排放权交易、碳汇交易、私人补偿、生态产品认证、湿地银行等，这些市场化途径都被当地法律所确认，国家并没有赋予其强制性义务，只是制定规则规范上述途径的实施，因此属于私法手段。
囿于目前我国在生态资源保护方面所体现的政府失灵等现象，建议构建系统化的自然生态资源法律保障机制。即建立生态资源保护和利用的长效机制，并通过法律手段加以确立，实现公私法途径相结合。
完善公法途径。一是完善自然资源生态税收制度。森林、草原、湿地等自然资源的生态效益都属于公共效益。政府当然是购买公共产品的主要主体，但是单纯依靠政府的作用显然不能完全补偿自然资源的生态效益，从而影响自然资源生态文明的实现。而通过法律强制设立生态税收制度，可以用来补偿生产自然资源生态效益所耗费的成本，以实现生态效益最大化。生态税征收对象确定为我国境内受益于自然资源生态效益的单位和个人，并建议分别针对不同的自然资源确定不同的征收对象。例如林区或牧区附近的煤矿企业。内蒙古自治区重点建设呼伦贝尔、鄂尔多斯、锡林郭勒三大煤电基地，这势必将极大影响草原生态环境。因此，十分有必要对该煤电基地企业征收生态税，以用于自然资源生态补偿。
二是完善政府财政转移支付制度。通过法律将横向财政转移支付措施确立为法律制度。由自然资源生态效益的受益地区向自然资源生态效益的供给区提供生态补偿。德国的横向转移支付制度已经实施多年，可以提供借鉴。另外，在财政转移支付方式上，目前主要是直接将补偿金额全部发放给农牧户，这种单纯的“输血式”补偿具有很大的弊端，资金的有限性并不能使农牧民的生活有很大改善，且不利于产业结构的转变。建议改为提供技术支持等“造血式”补偿途径，这样有利于调整产业结构、转移劳动力。
