土地制度改革的建议
如何通过土地制度改革，改善土地调控？还需要在确立产权平等、市场决定原则的基础上，积极推进土地制度改革，增强土地调控效能，主要建议：
一是界定政府的为与不为，退出市场自律作用，发挥他律作用，强化市场决定作用的土地调控机制。土地市场是当前我国最为活跃的自然资源和环境要素市场，尤其是在1993年十四届三中全会确立了国有土地出让市场制度的基础上，2013年的十八届三中全会所提出了农村集体建设用地市场制度的建立，更体现了我国政府驾驭城乡土地市场运行的能力。
随着我国经济体制改革的推进，土地市场的自律性规则不断完善，政府需要摒弃歧视性土地产权制度安排，并逐步退出“一个部门，一个池子，一个龙头”这一调控主导的土地市场制度，确立起产权主体多元、平等、公正的土地市场体系，但政府退出直接调控土地市场的作用，确立政府与土地产权主体、土地投资主体对等的经济主体地位，发挥守夜者的他律作用，防止侵犯土地权益人利益、垄断土地市场、违法违规占用土地资源等行为，并加强以公共利益为目标的用地储备制度建设，同时，注重信息公开，尤其是加强对于土地交易异常区域的信息公开，引导社会参与，从而保障市场决定作用的土地资源高效配置。
建立城乡一体化土地市场制度后，需要改革土地批次供应制度，政府也需要主动通过市场机制实行土地调控，如政府可通过优先购买权制度来规范农村非农用地市场行为，以防止土地出售者竞相压价而造成土地市场秩序紊乱以及土地收益不当流失等问题。
二是以土地税制体系完善为基础，规范土地权益，优化基于市场决定作用的土地收益分配关系，弱化政府对于土地出让财政的过度依赖。政府干预土地市场尤其是决定土地资源配置，看起来是土地权益关系不够明晰，给政府主导的土地权益分配留下了更大的话语权和行为空间，其实与作为理性人的政府对于公共投资回报的执着追求有很大关系。由于担心公共财政进行土地投资而造成资产流失，地方政府往往通过当前在土地征收、出让等方面所起到的决定作用，来实现公共财政的回报，从而不仅引致了其他土地产权主体的不满，也增加了社会投资的进入风险，尤其是造成了数额巨大的被征地农户权益损失，以及由此引致的社会成本增大等问题。
据此，需要进一步改善财政结构，降低政府对于土地出让金过度依赖的财政风险，加快土地税制改革，形成具有可持续性和更为稳固的土地税收体系。主要是，完善土地取得、保有、流转环节的收益分配关系，建立量出为入的土地税收制度，强化土地保有环节的税收征收，完善公共财政投入产出的良性循环机制，从而通过土地税收调节，形成政府投资增值的涨价归公机制，优化土地增值分配关系⑤，优化各类土地资源时空的优化配置同时，为政府依托市场配置资源提供财税制度基础。
三是重视长期性的土地制度改革，建立抑制重复建设的新型土地所有制度，增强土地调控活力，改革国有土地所有制度。有必要根据土地的自然地理、生态环境及经济功能等，确定各级政府土地管辖权的范围。如大江、大河、大湖等流域用地、重要的生态保护区、文化遗产等用地，就应该归中央政府管，不仅有利于防止地方政府乱建码头、乱开发房地产等不合理的乃至重复性建设行为，也可以保护生态环境，从而倒逼地方政府在合理的地域空间开展土地利用与经营。
完善矿产资源产权制度。矿产开发的重复建设与生态破坏，一定程度上与当前的矿产资源产权制度有关系。农村集体土地所有者不能分享矿产资源开发的收益，却承担了由于矿产资源开发可能带来的资源环境风险。因此，需要建立地表、地下一体化的立体土地产权制度，明确土地所有者对于地下矿产资源的收益分享权，进一步协调土地利用与矿产开发的关系。
实施无权占有制度。针对当前土地多占少用、占而不用问题，建立无权占有制度，即若征用征收土地占而不用，或被挪作他用，且这一公开且持续的行为不存在经济关系，持续若干年后，则使用者就成为法律上的占有者，从而从制度上抑制土地多占少用、占而不用的问题。
（本文系国家社会科学基金重大项目“建设以碳减排为特征的土地调控体系研究”阶段性成果，项目编号：10&ZD030）
【注释】
①黄贤金，章波，张丽君：“低水平重复建设的土地制度诱因及对策建议”，中国自然资源学会2004年学术年会，2005年。
②房维中：“20世纪80年代中国经济的发展历程和陈云的经济指导思想”，《当代中国史研究》，2005年第3期
③周才裕：“论我国的重复建设”，《经济改革与发展》，1998年第4期。
④黄贤金：“地权理论探析”，《南京农业大学学报》，1996年第19期
⑤朱道林，林瑞瑞：“论土地增值的形成及其分配关系”，《土地经济研究》，2014年第1期。
责编 / 张晓
