政策网络理论作为公共政策过程分析的一种重要工具，展示了其巨大的优越性，这种优越性主要体现其分析方法上的创新，既不同于多元主义的“竞争”，亦不同于综合主义的“纳入”，而是强调“合作”，改变了传统的“线性关系”，在政策过程中强调“互动合作”。基于政策网络视角下的公共政策之于传统的政策过程有很大的差异，传统的公共政策更多的是一种线性方式，政府作为公共政策的制定者，公众（或者说特定群体的公众）更多是一种受众的角色，政府与公众之间的关系乃是一种管理者与被管理者的关系，公共政策由政府各个机构通过一层一层的上传下达，实现公共政策目标。在政策网络理论视角下，传统的单线关系被改变，执行过程不再是一元性的，而是一种复合结构，强调政府与公众之间的合作，协同执行。尤其是让公众参与到政策过程中，加强了与政府的合作，同时极大地减轻了政府在制定和执行公共政策过程中的阻力。
政策网络理论强调“合作共赢”，理性选择、人际互动、网络分析、结构分析等分析范式是政策网络理论的重要分析方法，这些分析方法在具体操作上略有差异，但作为政策网络理论整个范畴体系下的分析范式，也存在着诸多共同点⑤。首先，强调政策过程的参与主体是多元的；其次强调政策参与主体是具有理性的；再次强调政策参与主体对于自身利益的考量是积极的；此外，政策网络的分析方式强调“互动”、“博弈”。
现实困境：财税体制改革的主要困境分析
顶层设计困境。财税体制改革是一项“牵一发而动全身”的系统工程，科学合理的战略规划至关重要，如同一艘轮船在大海里航行，如果因为缺乏方向指引而走上了错误的方向，无论怎么努力，都无济于事，反而到不了正确的港湾。党的十八届三中全会赋予了财税体制改革“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位，明确指出必须要完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。可以说，这在一定程度上指出了战略规划的方向，但是所提出的这些内容，在当前的现实环境下，都存在着极大的困难。从立法层面而言，中国的《预算法》修订从2004年开始就已经提上了议事日程，迄今为止已经经过了三届人大的修订工作，但是距离《预算法》真正能够修成正果恐怕还没有一个明确的日期。就税收立法而言，税收是一项涉及国计民生的重要公共议题，法定性也是税收的基本原则之一，当前我国的现行的24个税种，只有《个人所得税法》、《车船税法》、《税收征收管理法》三部由全国人大及其常委会制定的法律法规，其他大部分涉税法律法规的立法层级较低，规范性文件较多，而且很多文件还是暂行措施。又如就事权而言，中央与地方政府的关系问题一直是大一统国家所面临的一个重要问题，财权事权的纵向不平衡使得各个地方的发展存在巨大的差异，财政转移支付制度也存在诸多问题，难以实现“二次分配”的动态平衡⑥。
利益博弈困境。财税体制改革涉及到多个部门多个群体，甚至在某种程度上说与每个人都息息相关。事实上，在政策网络理论的视野中，即使是政府部门或者其他管理机构也存在自身的利益，并不只是一个政策制定执行的工具或机构。基于这样的认识，官僚机构面对不同的政策环境、政策参与者的时候也会显示不同的政策偏好，正是因为每个主体都有着不同的政策偏好，必然会出现了多元博弈的情况。当前中国社会处于转型时期，社会矛盾较多，从某种意义上而言，阶层分化也较为严重，不同利益群体之间的分野较为明确⑦。如在2011年《个人所得税法》修订的过程中，搜集到的意见建议就达到了23万条，事实上还有很多人没有通过网络这一渠道进行意见建议的表达。又如2013年讨论较多的《税收征收管理法》的修订问题，也涉及到多个部门之间的利益博弈，《税收征收管理法》修改，与行政部门法发展密切相关，特别是与行政许可法、行政强制法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法都有关联性。此次《税收征收管理法》修改多多少少都涉及到行政法一些基本制度的衔接问题，特别是对于税收复议前置，包括纳税之后取得诉权、复议权制度的内容。如何有效平衡各方利益，虽然不能实现“帕累托最优”但也应该实现“帕累托改进”，但是我国的层级机构体系以及各个部门之间的联动机制建设不足，往往各自为政，愿意揽功却不愿担责，可以预见，在财税体制改革的问题上，复杂多元的利益博弈将长期存在。
