【摘要】美国的宪政体制最突出的优点在于对权力进行有效制约与监督的“收银机”机制，有效地维护美国公民的生命权、自由权和追求幸福的权利。这种机制为我国改革和完善权力制约与监督机制提供了有益的启示，文章从建立权力运行的阳光机制、健全利益表达和申诉机制、强化权力制约的内部监督机制和建立有效的社会舆论监督机制进行了探讨。
【关键词】“收银机”机制 公共权力 制约和监督
【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A
收银机的发明和“收银机”机制
收银机的发明。在早期的商业活动中，人们是用现金进行交易的，有些规模的店铺总是要雇佣伙计的，他们天天要和现金打交道，有时碰到不够找零的情况下，往往从自己的钱包垫出然后再从钱柜里取回，这时店员面临一个诱惑，有时也难免小偷小摸。在这种情况下，如何预防店员的徇私确实是个大问题。有些人也许会提出采取诸如法律制裁、突击检查、互相监督和思想教育等办法，然而都不能从根本上解决问题。面对诱惑，意志薄弱者就可能抵挡不住。美国人一向认为，人是靠不住的，这种理解使美国人走向另一种思路，用一种机制来解决人的不可靠性，就像美国人当初制定宪法时三权分立解决权力的滥用与腐败一样。
美国南北战争后不久，俄亥俄州的一位杂货店老板的儿子詹姆斯在自己开咖啡店时深为这个问题困扰，他在轮船上记录螺旋桨转动的一个机器的启发下，设计了一架能够把每一笔交易的结果显示出来的机器，使店员和顾客都能够看到交易结果。这样一来，店员小偷小摸的冲动打消不少。经过改进，机器功能迅速加强，不仅能够计算每笔交易的总额，计算找零，还能把每天的每一笔账都记录下来。之后，詹姆斯卖掉了他的发明。后来，新的专利拥有者又使收银机有了一次关键性的改进，在收银机上装了一个附有自动锁的放现金的抽屉，还装上了一个铃。店员只要把每样商品的价格和数量打进去，机器自动相加得出总数，再把顾客递上的现金打入，机器自动计算找头，整个过程都显示出来。买卖双方无异，一按键，铃声一响，现金抽屉就弹出来。店员必须按交易的实际情况作记录，才能打开现金抽屉，才能通过以自己切身利益为原则的顾客监督。一天下来，店主只要核对一下就可知道结果了。这样，收银机就维护了店主的利益。
“收银机”机制。在这里，一个收银机就保障了对不可靠人的筛选，维护了店主的利益。同样，对于政治领域，如何避免“政权是必要之恶”，维护美国人的生命权、自由权和追求幸福的权利也需要一个机制，这个机制与保护店主的钱箱不被伙计诱惑的机制如出一辙。“收银机”机制就是一种用于约束和监督权力的滥用和腐败的机制，在公共权力领域，该机制以保护公民的生命权、自由权和追求幸福的权利为最高目的，以宪法为最高行为准则，从而实现对权力的制衡和监督。
“收银机”机制对公共行政权力的制衡与监督
权力的分割与制衡。第一步就是将中央政府的权力分为立法、行政、司法三大块，而且继续层层分割，联邦、州、市、县直到各皮毛小镇都拥有一套完整的权力构架，而且没有严格的上下级关系，各自独立，掌权者都由选民产生。宪法规定，三权中任何一个分支都互相制约在权力比重上不得大于另外两个分支，从而不可能掌握绝对权力。
由于宪法采取分权与制衡的原则，使得公共行政受到来自三种力量（行政、立法、司法）的主导。首先，立法部门对行政运作拥有更大的宪法权力：从人员和预算上限制其规模确定其法律上的权力和使命、人事程序以及内部的结构和地位。国会同样通过大量的行政法对行政程序进行管制，包括规则制定、公开会议、公民参与以及信息收集与公开等。法院对公共行政行使很大的权力和控制。其次，国会界定政府组织的权力和义务以及受公共行政管理者行为影响的团体和个人的权利和义务。它也界定公务员的宪法权利以及对宪法和部门法的义务。最后，司法部在公共设施、住房、学校和监狱系统扮演着十分重要的角色。总之，司法对行政的审查很广泛。
总统是美国的最高领导人，他的权力也必须在整套机制的监督下行使。宪法规定了它们各自的地盘，谁也离不开谁、同时谁也不能越界。最高法院的大法官们不太抛头露面，在电视上不大出风头，但往往会有这种情况，参众两院好不容易通过了法案，让总统签了字，眼看就可以实施了，却突然冒出最高法院宣布此法案违宪，最终作废。
权力的监督。一方面，公共权力内部的监督。为了解决信息不对称和全民监督成本过大的难题，美国在“收银机”机制方面加强了监督机制的设计。一是国会的立法监督。国会的立法监督主要是防止行政权力越界、规范政府行为以保证公民的合法权利免遭侵害。美国的立法监督包括立法权、弹劾权、钱袋权、调查权、人事权、条约批准权、日落法权。其中，对公共行政权力具有致命威胁的监督就是钱袋权的监督，美国政府支出的每一分钱须经国会通过的拨款法批准。因此，政府部门的预算开支必须严格规划，并能说明其真正用途。
二是法院的司法监督。“根据联邦政府和州政府行政程序法的规定，法院负责审查行政部门的行为是否违背了联邦和州的宪法、相关法律或程序性的要求。同时，它们还要根据行政记录来决定该行政决定的做出是否有充足的理由。”①这样，就基本避免了行政行为的独裁和随心所欲。
三是政党监督。美国是两党制国家，它们操纵整个国家机器的运行。美国的政党监督主要体现在通过党政一体化来影响政府所作出的决策及提出的议案。但是反对党对执政党的不合理的做法持反对立场，通常会迫使执政党作出让步，满足其要求。通过政党监督就可避免一党专政和权力滥用，确保大多数公民的合法权益。
另一方面，公共权力的外部监督。除了公共行政权力内部进行相互的制约与监督之外，新闻监督也是一种极其重要的监督方式。因此，必须在权力外围再加一套“安全刹车装置”使这个“收银机”能安全运作，不至于威胁公民的合法权利。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。权力无异于钱柜里的现金，对任何人都是一个巨大的诱惑，谁也难保这些权力不会被滥用。加强新闻监督尤为必要，新闻界看上去是最没有实权的，但对于权力的制约与监督来说无疑是一支“野战部队”。美国的媒体是按市场化操作的，主要收入是广告收入，而广告的多寡取决于收视率、收听率和发行量的高低。新闻界的监督作用在“水门事件”和“五角大楼秘密案”都表现得十分明显。
