【摘要】农村集体土地产权制度改革是整个农村产权制度改革的核心，也是农村产权制度改革最直接和最重要的基础性工作。文章通过对中原经济区建设中有序推进农村产权制度改革问题的研究，对河南省农村集体土地产权制度改革的现状进行调研总结。在此基础上分析农村集体土地产权制度改革的内容和意义，并对河南省农村产权制度改革提出政策性建议。
【关键词】土地产权 制度改革 所有权 政策建议
【中图分类号】F321.1 【文献标识码】A
中原经济区建设的重要任务之一就是统筹城乡发展、破除城乡二元分割。要统筹城乡发展、破除城乡二元分割，关键环节在于农村产权制度改革。改革农村产权制度，必然要求对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权及房屋所有权进行确认登记，而其核心就是土地权。没有土地权的确认，其他如林权、水利设施权的确认就是一句空话。因此，农村集体土地产权制度改革是整个农村产权制度改革的核心，也是农村产权制度改革最直接和最重要的基础性工作。它将为深化农村改革、促进各种生产要素自由流动、全面深入推进城乡一体化发展提供强大的动力，为解放农村生产力、建立农村市场经济体系发挥重要的推动作用。
农村集体土地产权制度改革的内容以及意义
农村土地产权制度改革就是要以“还权赋能”为核心，使所有权更加明晰。同时要放活经营权和保障收益权，并要落实处置权，从而构建一个具有归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅特点的现代农村产权体系，促进农村资产资源权属更加明晰化，实现产权要素资本化和配置机制的市场化以及管理监督的规范化，为农业经济加快发展进一步提供制度上的保障。
对农村集体土地所有权进行改革，就是要完成农村集体土地所有权确权的登记以及发证工作。根据所有集体成员集体决策、按份共有的基本原则，努力探索并建立集体成员和集体经济组织一起共同管理集体所有土地的体制和机制，处理好集体成员和集体经济组织之间所存在的权责关系。对于国家所征收的集体所有土地，全面落实社会保障、就业等配套政策并实现足额兑现的征地补偿。按照一定的比例把土地用途转变后所得增值收益返还给集体经济组织。
农村产权制度改革的成功实施，可为推动当地优势特色产业发展提供资金和人力资源支持，将有力推动第三产业和特色农业的快速发展。农村产权制度改革将依法确立农村土地的所有权和使用权，农村集体经济组织和农民个人也将依法取得土地所有权证书和土地使用权证书。
在此背景下，首先，当地村民可以通过搭建土地流转平台，向金融机构或社会融资，为特色农业发展提供动力；其次，可以以土地作价入股、委托他人经营的形式，使农民转化为农业工人，或者跳出土地，从事二三产业；再次，对土地的使用权进行转让，从而加快土地流转的速度，促进土地向规模经营集中。我们要充分发挥农村产权制度改革带来的有利条件，依托特色优势产业，着力打造生态农业旅游观光基地，带动以农家乐为主导的第三产业的快速发展；最后，探索完善农村基层治理制度，为农村经济社会发展提供组织保障。农村产权制度改革必将促使农村社会深刻变革，促进农村基层民主政治进程。
河南省农村集体土地产权制度改革的现状
为了贯彻落实十七届三中全会精神和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，河南省国土资源厅于2011年6月10日颁发了豫国土资发66号文件。文件规定为加快推进我省农村土地确权登记发证工作，要求2012年底完成农村集体土地所有权证确权登记，并发放到每个具有所有权的农民集体经济组织的工作。河南省政府于2011年10月9号颁发豫政77号文件，批转省国土资源厅、财政厅、农业厅制定的《关于加快推进全省农村集体土地确权登记发证工作的意见》，有关所辖区域内农村集体土地确权登记发证工作于2012年上半年开始筹备，2012年9月30号前开始，2015年12月31日基本完成。
河南全省各地市认真贯彻文件精神，于2011年12月份开展了集体土地所有权、农村集体建设用地所有权和农村土地使用权的登记发放工作。据笔者走访各个地区管理部门调研的情况，截止到2012年7月份，各地市陆续开展了辖区内的农村土地情况（包括地形、地界、辖区面积，下辖多少个行政乡镇、行政村、村名小组、人口、农户）的重新调查和确认；成立了专项领导小组负责农村集体土地确权登记和发证；确定了农村土地产权改革的试点范围；提出了信息管理办法；制定本区域《农牧村集体土地确权登记发证工作实施方案》；审查并已经开始着手招标确认地籍测绘作业单位。截止到12年12月31日，洛阳、南阳、周口、信阳、新乡地区的95%的主管部门都已经完成了招标的前期准备工作，正在与有关部门汇合，确定地籍测绘作业单位。而其他地区的部门由于资金和前期准备活动的不足，还未进入到此项环节。
各地市农村集体用地确权登记工作正积极稳妥的开展，但进度却不均衡，差异也比较大，就电话和实地调研成果来看，其中信阳市进展最快，做得最好。信阳市作为河南省农村改革发展综合实验区，经过三年多的农村实验改革实践，在集体土地确权登记发证工作方面取得阶段性成果。截止到2012年7月份，信阳市农村集体建设用地使用权确权面积137.7万亩，确权颁证率90%；农村土地承包经营权已累计确权面积647.3万亩，确权颁证率95%；房权确权已全面展开，确权户数66.64万亩，确权率91%；集体林改确权的面积为906.8万亩，确权率高达99%；农村水域滩涂养殖的确权面积为57.81万亩，确权颁证率为64%。
河南省农村集体土地产权制度改革面临的困境
当前河南全省农村集体土地确权登记发证工作开局良好，取得了一定的成效，但是仍存在经费落实不到位、宣传力度不够、地籍信息确认困难、法律层面支撑缺位、应急机制尚未建立等突出问题，致使该项工作在一些地方进展缓慢、甚至搁浅。
地界界限不清、历史遗留问题较多、边界权属争议相当普遍。完整的地籍信息是农村土地产权改革的基础，它包括权属调查、地籍测量、土地登记、地籍档案管理、地籍信息系统建设等工作内容，涉及到登记信息技术程序问题。一些地方的农村土地产权改革进行到地界测量的环节时，有40%左右的村委会之间因历史遗留问题造成地界界限不清，无法标定土地权属界址点、线，因此也就无法为地基测量提供测绘依据。有些牧业乡，混牧现象严重，历史上没有形成固定的行政区域界限，这种情况还包括一些山区和林区。边界权属争议问题的存在容易引发新的矛盾纷争，影响社会稳定，产权改革工作不敢大胆冒进，出现了工作搁浅。
管理层面的地块面积争议问题。管理层面的地块面积争议问题通常指的是实际面积要大于出现在承包合同和权证上的面积，问题的实际表现则是实际面积和农户承包证书上的地块并不一致，也就是“证地不符”。形成这个问题的原因主要有以下几个方面：
第一，在承包的面积和农业税费进行挂钩时期，群众干部们普遍认为要缩小经营权证和承包合同上的面积，从而尽可能地减轻负担。
第二，一些农户在对集体荒地私自进行开垦后，特别是在部分山区，不主动上报开垦出的土地，管理部门没有及时发现并查处，也没有确权发证。
第三，只是为了应付检查，盲目与农民突击签订承包合同、并发放经营权证书，但合同和证书却往往存在与实际承包土地不符的现象。
第四，在实施退耕还林政策以后，有些地方发放林权证与土地承包经营权互补衔接，“一地两证”现象比较普遍。
第五，在土地被征用后，没有及时对承包合同和权证进行收回和变更，因而出现有证无地或者有地无证的情况。
法律层面缺乏相应的支撑。自从国家开展农村产权制度改革之后，国家和省政府都为开展农村集体土地确权登记发证工作下发了红头文件，还包括了各个地方政府和相关管理部门下发的有关通知和指导意见，但在确权的效力、地籍调查工作的监管等问题上却没有相应的法律法规支持，无章可循。产权明晰、证照齐全、无法律上的争议是确权阶段的工作目标。确保确权工作的依法有序进行和确权结果的合法有效是农村产权制度改革的重要内容。但在实际操作中，没有有效的法律来确保测量结果的效力及实测面积与台帐面积的效力，试图利用土地登记发证机会将违法用地合法化的现象时有出现。
农村产权制度改革宣传力度不够。很多基层的农民群众观念陈旧，顾虑多，担心改革后自身的利益受到损害；而有些基层的工作人员，对农村土地产权改革工作的重要性认识不够，认为只是农户们自己的事情，工作热情不高，支持、引导、服务不够，对改革政策解读不到位，无法解答农户的疑问。
农村产权制度改革工作经费缺乏，经费不到位，后续工作难以开展。依据中共河南省委、河南省人民政府《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的实施意见》精神，农村集体土地确权登记发证有关工作经费应足额纳入本级财政预算。各级政府在“十二五”期间由于改革项目多，财政十分困难，全面落实经费有很大的难度。现在有较多的地方政府没有将计划中的“三权”发证资金落实到国土资源部门。如河南省的西北地区，根据《河南省农村集体土地确权登记发证测绘工作单位资质管理暂行办法》规定，对“三权”确权工作测绘作业单位进行招标。2012年5月此地区县市区已经完成招标，并与作业单位进行了工作协商，到7月份，测绘工作单位已经到位，准备前期工作，但是由于经费不到位，工作已经全面停止。
针对地界权属争议，缺乏应急机制。在河南省大部分地区，由于存在农村地界不明显等历史遗留问题，匆忙开展产权确权颁证工作，使农民感到权益受到损害，往往会发生群体事件，各级政府却没有针对这种情况建立相应的应急机制。
