现行户籍制度导致区域福利分割
在中国,户籍是最基本、最重要的社会福利分配和保障制度。城镇户籍背后是福利待遇问题。户籍实际是一种“居住身份证”标志,不同户籍身份的人获得了不同形式和不同程度的福利保障。但这个制度早已沦陷于条块分割、各自为政的管理体制和地方财政服务地方的区隔化、差别化利益格局中。户籍制度导致了“区域福利分割”现象的产生,不同的城镇地区对居民的“福利供给”是有差别的。
1958年《中华人民共和国户口登记条例》确立之初,这项制度就开始扮演起分配公共资源、保障市民福利的重要角色,从孩子上学到青壮就业,从住房保障到医疗养老保障,民生的诸多方面都与户籍制度所厘定的“福利保障权”息息相关。户籍区分了本地人和外地人,进而圈定了福惠人口的规模,确保城镇地区“福利承载力”保持在政府可以承受的范围之内,促进城镇人口和城镇发展的协同并进。
城镇户籍制度直接左右人口的市民化进程。迁移是有选择性的,迁移具有双向选择性是一个规律。所有城镇地区实行的几乎是“优才计划”,只吸纳对城镇有贡献的优秀人才。户籍制度实际上是城镇选拔外来精英人口的重要机制,也是底层人口实现社会流动或者社会升迁的重要通道。
长期以来中国户籍制度的改革思路一直是“控大放小”,在政策取向上一直是防止“大城市病”,这次户籍改革的一个明显取向也是把迁徙人口引向中小城镇。
外来人口存在着两种方式获取城镇地区公共资源和社会福利,一种是准市民身份(办理暂住证的流动人口)获得市民化待遇和服务,另一种是纯市民身份(拥有城市户口的新移民)获得市民待遇和保障。自从有了户籍制度以来,就很难避免“福利增加”的冲突——地方财政会遵循“取之于民用之于民”的民生福利原则。问题在于,在保障市民“福利优享权”的同时,也要促进准市民“福利共享权”的落实。而这,需要开放和打通“福利外溢”的通道,这就是基本公共服务的均等化和基本社会保障的公平化之路。
人口地理移动的城市化和人口身份转变的市民化相互结合的“完全城市化”,其最大障碍是户籍管理制度。2000年第五次人口普查数据的流动人口规模达到1.44亿,而2010年第六次人口普查的流动人口规模已达2.2亿。目前全国新生代农民工数量已达8900万,已经成为农民工的主体,这些1980年代以后出生的年轻人大多一毕业就进城务工经商,几乎没有务农经历,与农村生活日渐脱离,但他们中的多数生活在城市福利体制的边缘地带,成为“半城市化”的准市民人口。
按照常住人口来看,中国目前城镇化率已超过50%,但如果按照户籍来看,中国具有非农业户口人口占全国人口比例不足40%,二者相差10多个百分点,这意味着全国有大约1.6亿人口虽然生活在城镇,但并没有被城镇的福利体系所覆盖。他们虽然很难跨越城市居民户口的制度藩篱,但应该有权分享改革发展的成果和福利。
户籍制度改革是一个巨大而艰难的社会系统工程。国际经验表明,取消户籍制度并非最好的选择。户籍制度有强大的人口控制和调节的功能,可以在一定程度上避免“城市病”和“贫民窟”,使得一些人口在差别化待遇的“鸿沟”面前望而却步,城镇化对他们来说只是青春时期“讨生活”的一个阶段也是一个机会,最终可能回到乡土终老。
由于中国特定的二元结构和社会差别的客观存在,所以人口城镇化并不必然是从乡村向城镇单向迁移并在城镇定居的过程,而是“离土不离乡”、“离土又离乡”和“离乡又返乡”的组合,中国城镇化过程中所转移的农村人口具有明显的“两栖化”、“不稳定”和“钟摆”特征。近年来农民工群体内部在流迁方向上已呈现在流入地定居、保持流动状态和向流出地回流的三维分化。
