国家治理体系和治理能力现代化，已经成为当下人们热议的话题。讨论这一话题，不仅要关注国家治理体系和治理能力本身，还要省思现代化进程问题。在现代化背景中思考国家治理体系的健全和完善，探索国家治理能力的提升，人们就会看到，国家治理体系和治理能力现代化的过程，就是一个不断克服治理危机的过程，也是一个不断走出治理困境的过程。质言之，危机是从无法解决的控制问题中产生出来的。[1]历史地看，人类政治发展会不断面临各种各样的困境。无论是与工业化相关联的现代化进程，还是与后工业化相伴随的后现代化进程，抑或是与制度变迁相同步的体制转轨进程，政治发展中的控制危机或多或少都发生了。“没有形式相同的危机，也没有规模相同的危机，但是所有的体制都同样受到社会发展的冲击。”[2]虽然全球各国政治发展并非是同步进行的，但在20世纪后半叶，不同发展阶段的国家治理体系在世界不同地区都曾遭遇过困境。对于阶段不同、形式各异的困境危机如何分析，政治学家福山构建了一个分析框架，认为政治发展过程中的治理危机实际上是国家建构问题。国家建构分析至少包括三大维度，即政府职能、治理能力以及合法性基础。[3]通过这三个维度，本文尝试分析国家治理变迁的困境问题，以期对中国治理体系和治理能力现代化的思考有所裨益。
一、发达国家治理变迁中现代性困境的遭遇
20世纪70年代，人们对发达国家危机问题给予了前所未有的关注。蜚声于世的罗马俱乐部曾关注人类控制自然的发展困境，预言了“增长的极限”。紧接着，发达国家的学者便开始了关于国家治理体系和治理能力危机的研究。1973年，哈贝马斯出版《合法性危机》一书，极富洞察力地归纳出发达国家治理体系危机。正因如此，该书1976年即被翻译成英文出版，引起广泛瞩目。对发达国家治理能力危机问题早期的系统研究，要属三边委员会关于民主危机的报告。1975年，由克罗齐、亨廷顿和绵贯让治冠名的报告《民主的危机》，提出了发达国家治理能力危机的问题。
三边委员会关于国家治理危机的研究也涉及经济增长对能源枯竭和环境污染的影响，但他们超越了罗马俱乐部的研究，开始考虑民主和经济增长之间的关系。他们从更加广泛的意义上研究治理能力问题，认为治理能力“是政府对于它所统治的经济、社会和政治共同体提供指导的能力，也是有效地这样实施的能力”[4]。据此，三边委员会的报告认为，20世纪70年代发达国家治理危机的主要表现为：权力结构不合理导致公共信任的下降，国家经济社会职能的扩大导致政府超负荷运转，社会利益分散化和政党功能变化导致决策体制的困境，政府迎合日益增长的选民压力导致民族主义狭隘化。达伦多夫在评价三边委员会的报告时指出，治理危机源自三大因素对既有治理体系的解构，即“参与的要求日益强烈，有效政治领域从国家规模转向国际规模，决定人们生活机会的权力从政治机构转向其他机构”[5]。这些因素使得既存的社会结构出现不可治理性，社会共识难以达成，政治决策困难重重，传统机构低效无能，公众期许无法保证，国家治理陷入困境。
发达国家的治理危机表明，政府职能、治理能力与合法性问题不仅是国家建构的初始问题，也是国家发展每一个阶段都必须面对的问题。20世纪六七十年代，发达国家政府因缺乏对经济社会变化的适应性能力而进退维谷，既不能满足急速增长的公众需求，也无力消化社会价值和社会结构的变迁。是故，哈贝马斯把当时发达国家的困境概括为众所周知的四大类型：经济危机、(行政)合理性危机、合法性危机和动力危机。比较而言，发达国家在社会价值层面的合法性危机更为突出。到1980年，达伦多夫在谈到治理能力问题时，对此仍然难以释怀，认为克服危机离不开治理的有效性，更需要治理的合法性。在20世纪80年代，贝拉透视美国人心灵的习性，看到个人主义的困境，希望重建公民美德以走出危机。罗伯特·达尔也沉思多元主义民主的困境，虽然他反对把托克维尔主义的公民美德作为解决方案，但还是首先承认发达国家公民意识出现了严重分歧。与此同时，丹尼尔·贝尔揭示了资本主义的文化矛盾，约翰·基恩提出“晚期资本主义”公共生活的难题。可以说，发达国家治理合法性危机的言说在80年代不绝于耳。可见，合法性危机作为国家治理危机的集中表现形式，其中贯穿着价值认同的困境。迄今，这种困境还在困扰着发达国家的人们。
哈贝马斯说过：“合法性危机是一种直接的认同危机。”[6]而对于发达国家的治理变迁而言，毋宁说它是一场现代性认同的危机。无论英格尔哈特关于后现代政治文化的分析，还是吉登斯关于第三条道路的探索，或者帕特南关于“单打保龄”社会资本状况的研究，抑或桑德尔关于市场社会的省思，无疑都在试图消解这一难题。面对发达国家治理的重重危机，英格尔哈特经过实证分析，提出了公民价值观的代际转变问题，即从“物质主义”向“后物质主义”的转型，这种转型又影响到政治行为方式的变革。对于这种悄然发生的价值转型，英格尔哈特称之为“寂静的革命”。他在后来的研究中揭示道，与价值观转型形成互动的是社会转型。这场寂静的革命，实际上是从现代化向后现代化的转型。发达工业社会已经到了转折点，经济发展导致并行的两种轨迹：现代化轨迹和后现代化轨迹，而“后现代化代表了发展的后期阶段”。在后现代化进程中，“信念体系并不仅仅是经济社会转变的后果，他们影响经济社会状况，同时受到后者的影响，相互间的影响是一种互动的方式”[7]。
从社会转型角度来看，治理困境的根本问题在于治理体系和治理能力跟不上迅速变化的社会环境。所以，20世纪90年代当治理术语甫一登场，西方学者便开始关注与此相关的发展困境，提出了治理危机问题，并认为治理转型是解决全球性难题至关重要的方案。进入21世纪，转型的动力愈发强烈。西方学者总结了导致治理危机的若干因素，包括科技革命的迅猛发展，全球化进程的日益加深，民主制度本身缺乏改革，公共文化的加速复杂化，以及改革战略的匮乏。当今世界正在发生巨大变化，社会形态正在转型，社会结构也在发生深刻变革，公共生活和社会秩序都在随之改变，而国家治理体系和能力的发展相对滞后，不能适应时代的需要。“因此，无论是规模，还是目标、方法，都陷入危机。”[8]
如果再进一步，从治理结构角度来看，发达国家的治理困境很大程度上源于第二部门强权。资本绑架权力，这是自马克思等近代思想家以来长期讨论的问题，属于工业化社会典型的治理问题，现代社会又演化为利益集团主导模式，尽管奥尔森等人并不愿意看到其在国家治理中产生的不良后果，但利益集团对政党政治及政府传统权力结构的冲击有增无减。人类进入21世纪以来，市场和市场价值观渐渐地以前所未有的方式主宰了人们的生活，虽然市场在增进富裕和繁荣方面取得无与伦比的巨大成功，但全部社会生活的市场化后果是不堪设想的，它可能导致难以消弭的政治极化现象。然而，“当代政治学严重缺失的就是关于市场角色和范围的辩论”[9]，这给克服治理危机的探索带来更大的难题。与第二部门强权产生张力的是消费主义文化的涌现。市场力量带来的全球化也促使了逆市场以及反全球化力量的兴起，消费主义和后物质主义也在改变人们的政治认同，不同于市场个人主义的新个人主义开始抬头，各种新的社会运动五花八门，国家治理不得不寻求创造团结的新手段。面对现代性和后现代性之间的张力，用吉登斯的说法，“国家的严格管理和诉诸传统是不能保障社会凝聚力的”[10]。克服这种张力，正是发达国家走出治理困境所要解决的难题。
