我国政府信息公开存在的问题
第一，政府信息化缺乏统一的立法条例和管理理念。我国政府信息公开制度目前仍然没有一部统一的立法，也没有相应的归口管理部门。《宪法》中仍没有明确的保障公民获取信息的条款，虽然我国法律中有一些关于行政公开的规定，但都是零散的、局部的，有的甚至是试行的。信息公开方面，虽然已经制定了一些地方性法规，但国家层面专门的信息公开法还没有出台。政府信息披露的方式不规范，相应的监督机制、救济机制尚未有效建立起来。具体到信息公开的内容范围、详细程序、时限要求等方面都没有明确统一的规定，造成信息公开的随意性大、缺乏连续性、信息公开被当成了临时行政任务。
目前，除《行政许可法》等少数法律外，我国过去只在《保密法》及其它一些相关法律法规中涉及到了信息方面的立法问题，更多强调的是对政府信息的保密而非披露。信息公开必然受到现行的《保密法》、《档案法》等法律法规的限制和政府权衡利益时自由裁量权的限制。从立法理念上看，我国的传统观念和做法是“以保密为原则”，以国家安全为依据，过分强调国家机关的自由裁量权，严重阻碍了政府信息的公开。要解决这些问题，当务之急是要在政府信息的公开上确立“公开为原则，保密为例外”的原则，并以此指导政府信息公开的立法、管理和实践。
第二，对政府信息公开与保密的范围界限划分和认定不清。贯彻政府信息公开原则，也要处理好公开与保密的平衡关系。不能因为公开性而影响国家的根本利益和国家安全需要。但目前，对保密文件以外的政府信息是否应该公开一直没有一个科学的认识或统一处理的规定，结果造成了保密文件与非保密文件一样，完全对公众封锁和保密。认识上不能正确划分非保密文件的性质并进行合理的分类乃是造成大量政府信息不能公开的重要原因之—。只有对非保密文件进行合理的分类，并明确哪些可以公开，哪些不应该公开，才有可能在此基础上实现政府信息的公开化。否则，如果将所有的非保密文件完全公开，只会对国家行政管理造成各种不必要的冲击，影响社会稳定。在这方面，尽管我们可以借鉴美国和其他一些国家的经验来确定例外的领域，但究竟哪些政府文件不应该公开，完全需要从我国的国情出发才能确定。
在确定公开的范围上，目前保密法与刑法的协调是一个必须解决的问题。根据保密法，国家秘密划分为绝密、机密与秘密三类，而且，必须根据有关的权限由有关部门标上相应的密级。如果有关信息没有标明密级，则不构成国家秘密，公开也不构成泄密问题。然而，根据刑法第一百十一条的规定，为境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报的，构成犯罪。泄漏国家秘密构成犯罪不存在任何问题，但是，什么信息属于“情报”，在我国法律中还没有相关的规定。如果不能对这一规定进行修改，协调它与保密法的关系，随着信息公开的范围逐步扩大，它很有可能会成为制度发展最为主要的制约因素。在确定公开的范围上，另一个重要的领域是政府信息与档案的相互关系。在我国，根据相关的法律规定，政府信息实际上可以分为档案与非档案文件。档案由档案法调整，非档案文件则尚无任何法律调整。对于政府档案，根据《档案法》第十九条的规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订。”也就是说，档案法实际上限制了档案类政府信息向公众开放，即使不是保密档案，凡是未满三十年，原则上是不向公众开放的。同一个政府信息，一旦归入档案类，则要受三十年期限的限制；如果不归档，则因尚无法律调整而有公开的可能。可见，档案法的规定不但不利于政府公开，反而限制了政府公开。
推进政府信息公开，构建透明政府
提高政府领导干部的服务意识，着重强调民众参与。首先必须要采取措施矫正民众对于听政就是“走过场”的认知，严格按照设定的程序进行，以换回民众对听证制度的信任，其次进一步完善政务公开基本制度，继续开展建立健全主动公开和依申请公开制度、政务公开评议制度。鉴于政务公开减少了一些政府和部门利用“暗箱操作”和垄断政府信息进行权力寻租的机会，有些政府部门推行政务公开的动力不足，主动性不强，所以要建立政务公开的动力机制和责任追究制度。当前政府信息公开的操作性不强，信息公开的有效保障不多，信息公开的程度还远远不够。这就使得信息公开的程度取决于部门主要领导的“阳光意识”和心理承受能力。政府官员要树立“阳光意识”，转变思想观念，认识到信息公开的目的是促进政治民主、经济发展和社会进步，保密是为了维护国家的安全和利益，二者都是国家利益之所在，不可偏废。要使“以公开为原则，以不公开为例外”的精神逐步成为政府官员的执政理念。
加强热点公开，着重贴近群众，加强网站建设，更加方便快捷。政务公开的热点是人、财、物公开，而且必须及时公开，使群众获取和使用信息，接受群众监督，真正做到给群众一个明白、还干部一个清白。要围绕保证政务公开工作经常化、制度化、规范化，建立健全有关制度，形成便利实用、约束力强、群众满意的监督制约机制。清理、疏导、规范政府信息公开发布渠道，避免既杂乱无序又千篇一律，避免既浪费资源又增加成本。要充分利用互联网的便捷性，集中财力和技术力量、优化整合网络资源、统一搭建技术先进、功能齐全、内容丰富、服务方便、面向公众的政府信息公开平台，做到让人民群众一网知天下。
完善公开管理机制，着重把握“公开”和“保密”界限。要建立一整套的信息筛选和发布机制，建立相应的归类查询制度。在政府网站上，以专栏的形式，将群众急需的信息及时地向外发布。政府部门还应该加强调研，到基层群众中了解群众最想知道的信息，建立与群众的经常沟通机制。同时，在信息提供中应该强化服务意识，把它当成一种面向社会公众提供的服务，才能更好地向群众提供信息。进一步修改和完善《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》等与《政府信息公开条例》有相对应冲突的法律法规。同时，将《政府信息公开条例》能从行政法规尽快“升格”为法律，将更好地推进整个公权领域、公共领域的透明化，更为全面地保障公民的知情权。
（作者为重庆科技学院继续教育学院副教授）
【注释】
①刘恒等著：《政府信息公开制度》，北京：中国社会科学出版社，2004年，第2页。
②李立：“《全面推进依法行政实施纲要》精辟解读”，《法制日报》，2004年4月21日。
③David M O'Brien: The Public's Right to Know, New York, 1982.
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