我国公民参与的多中心治理模式的实现条件
研究一个国家的行政制度和行政行为时，必须进一步了解其与周围环境的相互关系。新公共服务所倡导的公民参与的多元治理模式作为产生于西方发达国家特有社会制度下的理论体系，在西方国家运用时是以发达的理性官僚制、完善的宪政体制，强烈的公民意识作为基石的。在中国目前的行政生态下，构建多元化社会治理模式必须从以下几个方面努力：
政府职能的合理界定是前提。“强政府”的社会管理，强在管理的有效性。因此，要解决好“强政府、大社会”社会治理中的政府角色的合理定位，实现“万能政府”向“有限政府”的转变。一是创新政府治理理念，建设服务型政府。在管理中体现服务，在服务中加强管理，实施人本管理，以服务人民为根本宗旨，着力发展社会事业和改善民生。政府应当把创造良好发展环境、向公众提供优质公共服务、维护和实现社会公平正义、强化科学化公共治理作为职能转变的目标。二是在市场经济条件下，政府职能主要体现在改善经济调节、加强社会管理、严格市场监管和提供公共服务等方面。作为服务型政府，其工作重点应是社会管理和公共服务。因此，凡是属于社会公共领域的事务，公民、社会组织承担不了的、市场机制也不能解决的，政府不能缺位，必须努力解决，并且要坚决管住管好。三是积极推进政府公共服务方式创新。公共服务的市场化、社会化、均等化，正在成为公共服务方式创新的发展方向。部分公共服务的提供，可以引进市场竞争激励机制，通过购买、委托代理、发包等方式交给社会组织、中介机构，由市场、社会来提供，或由城乡社区等基层组织承担，以扩大公共服务的供给，解决政府在公共服务领域投入不足、经营不善、效益低下、资源浪费等问题，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，降低服务成本，提高服务质量和效率。四是进一步加快推进政企分开、政资分开、政社分开，政事分开。政府与市场中介组织要分工明确，减少政府对微观经济运行的干预。公民法人或其他组织能自己办的，就让其去办；市场机制能有效调节的，就让其去调节；行业组织和中介机构能自我管理的，就让其去管。
社会公共治理机制的建立是保障。新的社会治理模式强调由多元公共管理主体构成的网络化的公共行政体系，不同主体具有平等的地位，通过协商和合作的方式共同实现社会治理的目标，因此必须建立多中心的公共治理机制。首先，应加强制度建设，一方面强化政务信息公开的制度约束，另一方面从制度上构建多元主体参与的途径和渠道，保障其他社会组织和成员参与社会公共事务的合法权利。其次，加快公共基础领域改革，打破公共基础领域的行政垄断，积极推进公共服务的市场化和社会化进程，拓宽其他社会组织和成员参与公共服务供给的空间和领域，提升公共服务供给的质量和整体效益。再次，自觉培育社会公众参与和自我管理意识。行政职能的转变离不开社会公众的支持，而社会公众自我管理意识的增强又成为转变行政职能必不可少的外部条件。人民生活水平和社会文明程度的不断提高，为社会公众实现自我管理提供了充分的物质条件和实现手段，而政府的正确引导又成为社会公众真正实现“自治”的必不可少的条件。社会公众参与和自我管理意识的培育离不开组织上与制度上的支持与保障，通过积极推进社区居民自治，实现基层村民自治和居民自治，保护自治组织的合法权益，充分发挥人民群众自我管理和自我约束的主动性和积极性，使社会公众真正成为社会公共生活的主人。最后，大力发展社会中介组织，切实发挥社会中介组织在社会公共治理中的作用。一方面为社会中介组织的发展创造条件，理顺社会中介组织管理体制；另一方面培育社会中介组织的自律机制，加强对组织成员的培训和管理，提升中介组织的业务素质和能力。
基层社区的健康发展是路径。社区是居民自治组织，但同时也肩负着基层自我管理、自我服务的任务，社区作为具有共同文化维系力的群众基础机构，为居住在一个固定区域内的居民，起着一种媒介桥梁作用，在基层社会管理中的作用越来越重要。因为社区内的居民具有共同的利益，面临着共同的问题，因此，公民在社区层次上的社会参与具有积极性、主动性。
社区治理模式要发挥作用，必须注意四个原则：第一，规模原则。即以最小的成本获取最大的服务，以最低规模的社区组织结构完成预期的服务目标。这一原则同时还意味着在解决公共政策的问题中，由下而上的自治过程比中央由上而下的管制过程更有效。第二，民主原则。在政策制定与执行的过程中采取民主决策的原则，让居民有充分而平等的机会参与社区事务的制定和执行。第三，责任原则。社区的成员是社区的拥有者，公共事务应以其偏好与需求为依据。因此，政府官员或民选代表所扮演的角色，应从过去凌驾于公民之上的角色，转变为支持公民参与的角色。第四，理性原则。社区主义治理模式的理性是一种类似哈贝马斯所构建的沟通理性，即所有社区成员，包括政府、民意代表、人民等，为解决公共问题理性地表达、倾听与了解自己与他人的意见、价值和选择，在共同参与中充分的理解对方。
目前，应从以下几个方面促进社区的健康发展：一是发挥社区在社会参与中的作用，健全社区党组织领导的基层群众自治制度，推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。二是完善社区居民委员会组织体系，加强城乡结合部、城中村、流动人口聚居地等的社区居民委员会建设。三是积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，发挥业主委员会、物业管理机构、驻区单位积极作用，引导各类社会组织、志愿者参与社区管理和服务，推动社区服务业健康发展。四是全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明和谐的社会生活共同体。
公民参与的多元治理追求的是多元社会利益在行政治理过程中获得平等的代表和表达，追求的是在协商的基础上达成共识甚至形成合意。它的发展，需要一个强国家，也需要一个“强社会”；需要一个开放的政府和完善的参与制度，也需要一个利益代表和表达机制充分发育的社会。我们应在借鉴国外相关理论和成功实践的基础上，不断探索和创新，在进一步转变政府职能的基础上，建设一个共治的良性的社会。
（作者为信阳师范学院当代马克思主义研究所副研究员；本文系2013年河南省软科学研究计划项目“河南省农村综合改革试验区信阳市‘三化’协调科学发展对策研究”的阶段性成果，项目编号：132400410809）
【注释】
①张国庆：《公共行政学》，北京大学出版社，2007年，第635页。
②［美］阿尔温·托夫勒：《权力的转移》，北京：中共中央党校出版社，2000年，第18页。
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