基层权力“三化”问题的解决途径
基层权力的“三化”问题的存在已有时日，对此，社会的回应有三种。一种是在“三化”的示范下拉关系，努力使自己成为分利者，甚至成为基层社会黑社会化的帮凶，最终造成区域性的社会结构暴力化。一种是认命式的冷漠，有能力的逃脱“三化”基层政府的管辖范围，能力欠缺的则警惕而谨慎地生活。还有一种是积极地组织起来协作建构秩序，承担起提供公共服务的责任。如山东新泰等地一些企业主而自发筹集资金，在街道安装电子监控设备和报警器，并成立了专门的治安巡逻队和平安协会来保护财产安全。这项自发活动在地方政府介入后获得扩展，最终在当地建立了政府与平安协会合作维护社会秩序的市、镇、村、行业四级网络化组织体系。群众主动承担起维护社会秩序的责任是可喜的，但只能对基层权力“三化”问题的解决起辅助作用。
基层权力“三化”问题看起来是地方性问题，反映的却是政权整体所面临的深刻危机，而靠道德约束或运动式整风是解决不了的，还是应该从制度顶层设计入手，以可行的操作性机制、技术和程序来解决。
首先，改革权力资源配置方式，从权力制衡角度强化权力的责任链条。一是在权力来源结构中强化责任机制，使一切权力都有从来源上的可追责性。这包括三个方面：第一个方面是建立健全执政党的群众沟通机制和监督机制。党章明确要求共产党员必须密切联系群众，“从群众中来，到群众中去”的群众路线是中国共产党领导革命胜利的法宝，也必须是确保长期执政的法宝。作为社会公众与执政党连接点的党员都应该有密切联系群众的自觉，但执政党更需要将群众路线细化为各种确保群众路线取得实效的党员—群众沟通交流机制。需要从沟通常态化角度做出激励性规定，将群众路线建成党与群众之间互通信息的沟通高速公路，以此形成执政党对社会公众的责任链条，切实由群众行使对党员的监督权，维护执政党与群众之间的信任关系。
第二个方面是完善党内的责任机制和监督机制。这是党内民主的重要组成部分，党章和《中国共产党党内监督条例（试行）》为开展党内监督，提供了根本的依据。但党务公开、党代表联系普通党员的具体规定、领导干部向普通党员述职、普通党员提请追究党的领导干部的程序、党员权利的保护程序等等还都有待从可行性、操作性和追责程序穷尽性角度予以完善，并进行公开和宣传，将党内的责任机制和监督机制落到实处。
第三个方面是加强人民代表对群众的责任机制。人民代表及时倾听选民的利益诉求是其本职工作，回应群众需求是其应当承担的责任，在此基础上达到给政府提建议和监督政府的作用。人民代表对选民的责任需要通过包括定期联系选民、在规定时间内对选民意见进行反馈、定期向选民述职等一系列的机制来落实。
二是在权力资源配置中以政府总体目标的实现为原则、以责任为主线来强化政府内部部门之间、层级之间的权责匹配性，使一切权力的行使都有可追责性。例如维护经济发展的部门与维护社会发展的部门在权力资源的获得方面也明显处于不均衡状态，这种见权不见责的权力资源配置失衡在政府系统内造成了所谓的“强势部门”和“弱势部门”，“强势部门”就意味着其中的工作人员在办自己事和用于交换办成其他事情的可能性，这在基层政府就表现得更为明显，由此带来干部争相往强势部门流动的现象。
权力资源配置失衡效应外溢，就造成整个社会都把当公务员作为获得权力强势或特权的一种追求，“死也要死在编制里”以及“强势部门”公务员招考报名的热度就是其注解。为此，权力资源在配置中应当引入责任评估机制、配合协调机制，以确保权力资源与责任之间是匹配的。同时，干部考核、审计、监察部门也需要建立以履责为核心的评估监督机制，确保责任的落实和追究。
其次，以信息公开和公民参与来强化社会公众对政府的评价和监督权利链条，增强社会资源分配的公正性。党政体制内的监督与社会公众的评价监督相结合，就能够使权力行使者履行职责，并打破将公共权力据为己有的分利集团，降低权力蜕变腐败的几率，对基层权力的“三化”起到釜底抽薪的作用。
为此，一是要积极、适时推动政府信息公开走向公共信息公开，从信息公开的主体、内容和程序等方面保障公民的知情权，扩大复杂社会风险的社会分担责任。信息公开的主体应当从政府扩大到执政党、国有企业、事业单位、人民团体、群众团体和公益性社会组织。信息公开的内容应当除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等信息以外的其他信息，主要包括人事、财务和活动，并根据涉及公众利益的程度确定归属于主动公开还是依申请公开的范畴。在信息公开的程序方面，既需要出台具体措施使各级政府、各部门在政府公报、政府网站、政务微博、政务大厅等处主动公开所有非涉密规范性文件，也应当加强依申请公开程序和处置过程、时限的公开性和可救济性。值得注意的是，涉及保密的信息除确定密级之外，应当确定保密时限，保密时限届满，则应当公开。从这三个方面保障公民的知情权，能够使社会公众在了解公共部门运转的基础上加强社会公众对党和政府的认同感，激发公众的社会责任，分担社会发展中的风险，同时也能够使社会公众研究公共部门掌握的数据，为国家和社会发展贡献才智。
二是分步骤地适度扩大公民参与。近年来，我国群体性事件频发，基层政府处于一线受到巨大的考验，甚至“人民内部矛盾用人民币解决”成为一些地方官员处理老百姓具体利益要求的惯常方式。这种做法将社会公众排除在对其切身利益有直接影响的决策之外，掩盖了公众的权利要求，降低了权利制度化保障的迫切性，尽管可以暂时性地解决局部问题，却无助于减少群体性事件的发生，而且有将“为维稳而维稳”的控制思维固化的危险。使社会公众参与到公共决策当中，既显示党和政府的自信，又能够通过公众参与的公开透明来遏制权力寻租行为，加强社会公众对政府的监督和问责，还能够教育和引导社会公众从公共利益角度达成底线共识，承担起维护社会秩序的责任。因此，党和政府应当在推进公共信息披露制度建设的同时，借助当前互联网的传播性和透明性特点，发起有关公民参与的关键议题的讨论，吸引公众关注，进而按照公共事务的属性将经过社会公众讨论的制度、程序细化为公众参与的流程，形成公众参与常态化、透明化、责任化的公共事务管理规程，增进党和政府与社会公众之间的协作，加强社会公众对党和政府的监督评价，并将社会公众的监督、评价作为党和政府部门及工作人员考核的重要依据，收到保障公民参与权利、约束权力透明行使规范化、增强社会资源分配的公正性的正效应。
再次，减少权力结构层级，拉近中央政府与社会公众的距离，有效回应基层群众的需求，挤压基层权力“三化”空间。减少权力结构层级，可以使中央政府与基层政府之间的资源和信息减少甚至不受截留，而且使中央政府能更接地气，所以，减少政府层级，扩大中央政府管理幅度是顺应时代发展和社会发展的做法，也是打破现有基层权力“三化”格局、扩大政权社会基础的选择。具体来说，一是对在城镇化率高的地区可以考虑增加直辖市的数量，直辖市下设区（县）级政府即可，社会公共事务可以由区（县）级政府开设政务大厅来管理。二是其他地区实行省级政府—市（县）级政府—乡镇政府格局，撤销市管县体系，城市由市管理，下设市政府派出机构，城乡结合的由县管理，下设乡镇管理，由省级政府来做好城乡统筹发展。
最后，运用综合性的激励措施使基层政权工作人员更为敬业。改革如果处理不好人的因素，就会减低改革的效用。基层政权工作人员职业上升渠道狭窄，而其工资福利等又都与其级别挂钩，级别上不去，收入就上不去，形成心理失衡。这也是不少基层政府超职数配备干部、基层政权工作人员强烈要求提级别的重要原因。既然职业上升渠道狭窄，那么就需要从其他激励措施入手激励基层政府工作人员尽职尽责、清正廉洁地提供服务和管理公共服务。可以考虑从工作、退休金、奖励等方面形成综合激励，具体来说，一是对基层政权的工作人员与上级政府工作人员的工资结构进行调整，提高基层工作人员职级工资基数，增加基层工作人员工龄工资的比重；二是提高基层政权工作人员退休金额度；三是对于考核为优秀的工作人员，加大物质奖励的力度，同时扩大基层政府工作人员获得劳动奖励和各种荣誉的比重等。
总的来说，基层政权的“三化”问题关涉政治秩序的维护，其治理不是个行政改革的问题，而是个政治改革的问题。或者说，紧靠行政改革是不能彻底解决基层政权“三化”问题的。任何政权都以社会为基础，对政治秩序的维护最终都取决于政府和社会之间的距离和沟通情况。因此，基层政权的“三化”靠政治改革来解决，就意味着自上而下来解决，需要从制度的顶层设计入手，改变以往粗放性的制度设计方式，从权力来源、权力配置、权力行使的各环节相关制度和程序的细化设计，来确保权力在扁平化结构中闭环运行，实现责任在各环节、各部门之间的可追究，以信息公开和公众参与的具体程序和技术来推动政府的透明和负责任。
国家行政学院教授、博导 褚松燕
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