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“救火式”治理主要症结与制度出路

—基于风险防范的视角

从风险防范视角来看,“救火式”治理现象,有政府参与治理的价值取向、预防文化、能力建设、配套制度等方面的原因;在具体制度设计上,加强治理体系的整体设计、政府和人的能力规范化建设应成为完善治理体系架构设计的重点;在治理工具选择上,目前,世界主要国家都通过在治理中导入风险管理来完善自身的治理体系,全面政府风险管理制度设计应成为推进国家治理体系和治理能力现代化的战略选择。

一般来说,“救火式”治理现象通常是指政府在短期出台大量应对措施或采取集中整治行动,并通过这种应急式的措施和行动来解决困扰实际工作的一些突出问题或危机的方式。在我国的环境保护、金融管理、食品药品监管、安全生产管理、灾害管理等许多领域经常看到这种现象。笔者认为,“救火式”治理与“运动式”治理有较大区别,比如,在治理对象、治理效果方面,“救火式”面临的问题更加急迫,问题往往具有“蔓延”或“突然爆发”等特点,从风险防范视角来看,“救火式”治理现象更多体现的是一种危机应对的思维和方式方法,直接效果就是要消除其危害,即“灭火”或“控火”,实际上折射出的是治理主体的一种危机管理方式;而“运动式”治理现象中的政治意味更强,它与政府的权力结构和运行机制紧密相关,整体上看,运动式治理折射出的是一种“问题管理方式”,而问题治理的紧迫性有时并不突出,甚至可以认为,这是一种政府日常状况下的管理形式和运作机制。

风险管理视角下的“救火式”治理现象的主要症结

20世纪末,以德国社会学家贝克为代表的一批学者提出“风险社会”概念,他们认为,随着科学技术的高速发展和全球化的扩展,人类已进入一个“风险社会”时代,并与传统社会中的风险相比,现代风险在本质、表现形式和影响范围上已有很大的不同,它们更难预测、更难捉摸、影响也更加广泛。目前,中外学术界对风险的界定也有差异。国际风险管理理事会(IRGC)认为,风险是一种心理建构,它们并不是一种真实的现象。①有的专家如奥特·伦内认为,风险的定义包括三个因素:有害结果、发生的概率和现实状态,并从技术测量、经济学、心理学、社会学、文化学等角度也都印证了这一点。②经济学家格利茨则给出关于风险的十分宽泛的定义:“风险是指结果的任何变化。”③欧洲化学工业委员会认为,风险是一个特定的危险的作用发生的可能性。④目前,更普遍地被大家接受的是国际标准化组织(ISO)的概念:“风险是不确定性对目标的影响。”从风险防范的视角来看,“救火式”的治理方式通常很难取得长效,有的很快会反弹或失效,有的根本没有什么效果,甚至适得其反。在此,笔者将探讨影响治理体系中风险防范制度建设工作、导致耗费更多资源去“灭火”的主要因素。

治理价值取向影响了政府工作导向。“救火式”治理现象在一定程度上反映了政府价值取向的问题。政府在治理中秉持的价值取向直接会影响其将有限的资源和精力放在何处。具体来说,从政府价值的取向来看,究竟是“效率优先”,还是“公平正义优先”?这个问题一直存在较大的争论,这实际上也给地方政府或干部带来一定的错乱。从政府的实际运转来看,在市场经济中政府的角色十分吃重,特别是地方政府,既要发展当地经济,又有提供社会管理、公共服务等职责。由于价值取向的原因,在推进市场经济过程中,有的地方甚至出现“全员招商型“的政府,一些地方人大系统、政协系统的公职人员都有招商任务,政府和政府公职人员把所谓“超常规、跨越式的发展”作为实际工作的核心任务,把迅速做大地方经济总量作为工作的基本导向,同时作为考核和晋升当地干部的主要指标。不难看出,这种经济效益导向型的政府,使政府更像企业,更关注经济利益,势必导致政府本应承担的社会管理、公共服务和环境保护职能被严重削弱,很难加强风险防范工作。

整体制度设计不足影响风险治理。近年来,在“松花江”污染、舟曲特大山洪泥石流、“三鹿奶粉”事件等许多重大特大突发事件的应对中,这种“救火式”治理重复出现,很多问题大同小异,甚至完全一样,这突出反映了“风险防范制度”设计的整体性不足。近年来,我国在金融管理、社会稳定、廉政监察等领域纳入风险防范的理念和方法方面取得了一些重要进展,但同时也暴露出政府风险管理推动工作缺乏总体设计,导致政府风险监管职能不明确、企业和社会组织对风险管理的认知不足等一系列问题。另外,从组织内部的文化和制度设计来看,缺乏“反思性文化”和“反思性制度设计”也是一些类似重大事件或事故不断发生、难以根除的重要原因。

政府风险治理能力的严重不足。现代国家治理体系的真正建立,对政策和制度设计以及政府和干部的政策设计能力要求更高,这体现在政府公共政策制定的能力上,反映在干部岗位履职能力上。举例来看,2008年面临国际金融危机,我国启动了4万亿的经济刺激计划,最终虽实现了2009年9.2%的经济增长,但也导致后续产能过剩、库存积压、通货膨胀的危险增加、地方债务飙升、资产泡沫膨胀等一系列问题。成思危同志事后总结分析“如果当时在政策研究上多下一点功夫,分析它的利弊,把握好一个度,不要过度,可能今天遇到的困难就会少一些”。这实际上暴露出政府和干部在市场经济监管中的风险管理能力严重不足,事后应急准备措施也不充分。此外,在信息化、城市化的进程中,治理过程中面临的“系统性风险”(Systematic Risk)加大,使得治理的难度提高,这也是不争事实。当前,政府主导的治理活动已很难通过简单的“线性”治理措施就可以一蹴而就,而是需要通过体系化、规范化、科学化的治理制度设计,制定长期、科学、准确的施政战略来解决一系列的棘手问题。

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[责任编辑:杨玲玲]
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