社会转型期，政社关系要达成良性互动与协同，非一日之功，当前还存在难觅两者权责边界的困境。其原因有二：政府目标的“远大”需要政府无限扩权；社会组织自治分权能力不足又难以制衡地方政无原则地扩张权力。政府购买社会服务是消解这些困境的重要途径，购买服务实现了政社之间的公私伙伴关系，这是以技术划界；购买服务推动了政府还权与社会的行动，这是以权力划界；购买服务形成了社会限制政府扩张的机制，这是以权利划界。
自人类社会有国家以来，政府与社会之间的关系（简称政社关系）就是国家事务的重要内容。中外学者无论其理论的出发点如何，都会承认政府得以产生并存在下去是由于社会的需要。当中国确立建立社会主义市场经济以后，政社关系进入了急剧变革的时期。计划经济下的政府，管理一切，是“万能政府”；市场经济下的政府，无法再管一切，该放权给市场的给市场，该放权给社会的给社会，是“有限政府”。然而，社会转型期政社关系要达成协同，却非一日之功，当前还存在诸多困境，政府购买社会服务就是消解这些困境的有效途径之一。
边界难觅：政府处理与社会之间关系的时代困境
扩权无边界：政府有扩权冲动，无放权积极性。西方国家有关政府权力的理论，主要源自社会契约论，其中以洛克的思想最具有代表性。洛克认为，政府的权力是人民让与的，但是公民不能把自己没有的权力转让给政府。公民只享有保护自由的生命、健康、自由和财产的权力，并不享有支配他人的生命、自由和财产的权力，所有公民能够放弃并转让给政府的全部权力，就只能是保护公民的生命、自由和财产的权力，同时这也是政府的全部权力。“一个人不能使自己受制于另一个人的专断权力；而在自然状态中既然并不享有支配另一个人的生命、自由或财产的专断权力，他所享有的只是自然法所给予他的那种保护自己和其余人类的权力；这就是他所放弃或能放弃给国家的全部权力，再由国家把它交给立法权，所以立法机关的权力也不能超出此种限度。”①西方国家的政府权力理论决定了政府与社会之间有一个较明确的界限，若政府越过了权力边界，社会自治力量可能阻止政府越界，且社会自治体往往以社会契约论限制政府权力。这种政社关系运行的结果是，强社会，弱政府。其优点是社会自治力量强大，社会自治体能解决诸多的社会问题；其缺点是政府力量小，它适合于小国寡民或国家强大无外敌侵入的稳态发展的国家，不适合像中国这样大国且长期积弱状态的国家。
自秦始皇统一中国以来，大一统思想就深入人心。大一统能解决大国统一、国家强大的问题。在强大的国家权力下，公众更有安全感。哪怕遭受的封建压迫很沉重，只要还有一线生机，公众就很少揭竿而起，因为强大的国家权力能提供人生存的基本秩序。这是崇尚大一统的中国的民族特点，也可以说是中国特色，即强调政府权力的集中，而忽视社会权力的分权。政府可以随时向社会扩张权力，政府为了国家的强大也有扩张权力的冲动，却无放权的积极性，除非是政权面临失去基层支持的危险。
限权有界度：社会有索权运动，无限权制约力。人往往会将自己手中的权力发挥到它的边缘，甚至超越它的边缘。政府亦如此，若没有权力边界，政府必然会将其权力延伸至其能力极限。因此，确定政府权力的边界至关重要，从社会的角度出发，的确希望政府权力的边界真实化、精确化。
自改革开放以来，社会力量有过多次从政府手中分权，以限制政府权力无限延伸的运动。先有小岗村农民冒险实行土地承包责任制，突破了政府垄断的土地经营权；后有建设社会主义市场经济阶段，国家中小企业的转制，市场力量介入到政府经营的企业中，最终提高了市场运转的效率；近些年又有城镇化过程中的社区自治力量的兴起，全面地分享城镇政府的权力。的确，社会自发地或在政府引导下，发生过各种分权运动，推动了政社关系的有效衍接与良性互动。
中国政社关系的进步有目共睹，但是仍旧没有进步到社会力量可以限制政府权力无限延伸的地步。社会限制政府权力无限延伸的能力十分有限，社会限权的能力明显有界度。弱社会仍然困绕着人们。在中国，人们存疑社会力量真的能做到划分政社权责边界吗？
难觅权责线：政社缺良性互动，无权责限制界。政社互动是时代需求，要实现政社至动，其前提是政社权责都要有边界线。21世纪初，“三农”问题集中在农民负担上，为了解决农民负担，中央政府自上而下确立了农民负担的限度，并将其发至每一户农民手中。农民凭手中的负担表，一项项地对照哪些是必须承担的负责，哪些是不应承担的；不应承担的，就可拒交。今天，解决政社关系就缺这样一个类似于“农民负担表”的“政社权责边界表”。
政社互动建立在地位对等的基础上，如果政府可以无限延伸权力，社会却无限制政府权力无限延伸的手段，这种“互动”是不现实的。政社良性互动，需要双方清楚彼此的权责边界。而当前，政府有扩权动力，社会却无限权能力，这两者之前的一强一弱严重制约了政府良性互动，寻觅政社权责的边界线是当务之急。
权力扩张：政府目标的“远大”及其能力的限制
政府目标的“远大”需要政府无限扩权。在政社关系矛盾中，政府无限扩权是阻碍政社关系良性互动的主要原因，扩张的冲动源自政府具有远大的目标。
自十五世纪以来，西方资本主义民族国家兴盛，一个强大的古中国走向了衰败。长期积贫积弱的中国人盼望民族复兴，为此不惜抛头颅、洒热血。早在二十世纪二十年代初，刚刚成立、人数少、力量薄的中国共产党就能确立远大的目标：“组织无产阶级，用阶级斗争的手段，建立劳农专政的政治，铲除私有财产制度，渐次达到一个共产主义的社会。”共产党人就是用这样的远大理想团结了无数仁人志士献身革命，共产党人建立国家政权之后，远大目标不胜枚举。
政府在一个有为的政党领导下要实现如此多的远大目标，必须有强有力的政权力量支撑，这是中国政府最大的特点，它与西方国家政府有着根本性的区别。有远大目标的政府，其优点是政府必须有为才能实现目标，为此政府在远大目标指导下，必须制定实现目标的阶段性目标以及实现这些目标的政府干预和调控。这是西方两党制、多党制国家的政府所不具备的，西方国家实行政党分肥制，轮流执政的政党根本上无法确立长期目标，因其根本上不能保证下一次选举是否能上台执政。中国政府有着长期的远大的目标，这是中国改革开放三十余年能取得骄人成绩的重要原因。
当然，拥有远大目标的政府，要实现远大的目标要求政府拥有强大的权力，只有有强大权力的政府才能保证实现政府远大的目标。强有力的政府必然具有高度复杂的组织结构（一般为官僚制组织）。“一个组织越复杂，其制度化程度就越高。所谓复杂性，既包括在等级上和功能上组织下的单位增多，也包括各类下级组织单位的结构分化。组织的下级单位越繁多复杂，越能获得并维持其成员对组织的忠诚。”②宏大的目标需要庞大的组织去落实；庞大的组织则需要拥有各种社会管理权力及庞大的经费支持，才能实现组织的目标，这就是中国政府机构如此庞大且需要庞大的财政支撑的重要原因。组织的庞大及经费需求的庞大，受国家发展程度的限制，一个人口众多、资源短缺的中国不足以支持过于庞大的政府组织，也无力支付庞大组织所需的一切经费。“政府的过度扩张不仅会抑制经济的增长，而且许多政府活动被证明是无效的。”③政府能力的无限性，没有实现的可能。
政府能力的“有限”制约政府无限扩权。政府目标的远大要求政府无限扩权，而政府能力的有限又制约着政府无法无限扩权，这是当前政府实现远大目标的尴尬。政府拥有远大的目标本身没有错，拥有远大目标甚至也以说是政府能始终代表先进生产力的表现。相对于政府是否有远大目标，政府是否有能力实现远大目标，或实现远大的目标的路径（如无限扩权）是否是最好的，这些在一定程度上更为重要。
实现计划经济不能最好地推进生产力的发展，从反面告诫我们政府除了要拥有远大的目标之外，还要走对路子。计划经济的理想并非不好，正如马克思所说，未来社会将以计划手段克服资本主义生产的无计划，因为生产资料的私人占有与社会化大生产之间的矛盾将导致资本主义经济危机反复发生。以生产的有计划方式，用来克服生产的无计划所带来的经济危机。从这个角度上看，前苏联及改革开放之前的中国，实现计划经济也有一点的理论支持。但是，实现计划经济的结果却太出人意外了，生产效率并没有因为我们有实现人人平等、社会富强的远大目标而提高。反之，与西方资本主义国家相比，生产效率大大不如。政府目标虽然远大，政府权力也达到了最大的边界，整个社会全部被置于一个“计划”的表格中，但这些都没有能将中国实现伟大复兴。
今日，中国历经二十余年市场经济的建设，政府清楚地认识到自身能力是有限的，以前做了许多管理不好也管不了的事，出现了政府角色的“错位、缺位和失位”。早在建立社会主义市场经济之初，就确立了政府转型、政府职能转变等理念，也确立了政府要从社会管理中归位，还权于社会，让社会力量兴起，让社会力量补充政府能力之不足。政府还权、政府退出、政府服务等理念虽已初步成型，但是政府扩张的冲动依然存在，政府时而不时地会出现“进”和“退”的反复，即退出之后而进入，进入受能力限制又退出。政府反复地进退，干扰了社会力量的成长，也干扰了市场秩序。
政府能力的有限性，决定了政府不可能成功地无限扩权，政府自身也认识到了这一点。但是，由于“扩权”或“限权”都由政府说了算，完全靠政府的自觉，这种状态决定了形成政社关系的困境主因是政府的单方意志。
