党社分开、下放权力与村民民主自治
实现村民民主自治，不仅要对农村村级组织去政府化，还要解决两大关键问题：一是解决党的领导与村民当家作主的关系问题，实行党社分开，以及以此为基础的党的新型领导方式。二是解决乡镇党政机关与村民当家作主的关系问题，乡镇指导而非领导村委会。针对这两大问题，邓小平有以下几方面的论述，结合他对启动基层民主的历史重要性的阐述，对于阐述村民自治的宪法精神具有非常重要的理论意义。
党社分开，社会自主，村民民主自治。邓小平所说的党政关系实际包括两种关系，一是党与整个国家政权的关系，二是党与社会的关系，即党与经济组织、事业单位、群众团体、社会单位的关系。在党与社会的关系中包括了党与农村基层组织的关系，而且这对邓小平来说是完全自觉的，所以，在他关于党政关系问题的论述中，也包括他关于农村基层民主的重要思想。由此，邓小平所说的“党去包办一切、干预一切”，“党政不分、以党代政”，实际也包括这两方面的内容，即在党与国家的关系中和党与社会的关系中，都是党去包办一切、干预一切。邓小平把这叫做“以党治国”。早在1941年，他就说过：“中国党或多或少带有一些国民党的不良传统。某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”“以党治国的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党，使党脱离群众的最有效办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤其要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”
1980年10月，邓小平再次重申：“我们不能实行以党治国的办法。”“党委不能再包揽、干预一切。党的领导要体现在制定和实现党的路线、方针、政策上。党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。”这是邓小平政改思想的一个核心内容，他所说的“权力过分集中”，实际正是指“一切权力集中于党委，……特别是集中于第一书记”。邓小平很清楚，这种“以党治国”比以往任何时侯都更全面、更彻底。因为“我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制”，这就形成了“党去包办一切、干预一切”的局面。他也很清楚，在这种“权力过分集中”的体制之下，“民主太少”，甚至是“没有民主”。
由此，“党政分开”、“下放权力”也就包括了民主化的内容。但在邓小平当时的阶段性改革设想中，这种民主化的实施主要地还不是在党与国家政权的关系方面。在这方面，邓小平力主实行“党政分开”的目的，一是为了提高行政效率，二是为了建立法制。但在党与社会的关系方面，邓小平主张，现在就要通过“党政分开”，立即推进包括农村民主在内的基层民主。这种思想主张有以下两个要点：
一是在党与社会之间分权，使社会拥有必要的自主权。本着党不能“包办一切、干预一切”的原则，邓小平进一步指出：“我们历史上多次过分强调党的集中统一，……很少强调必要的分权和自主权。”“过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”这表明，邓小平所说的“党政分开”包括了两方面内容，即：在党和政府的关系中强调和实现必要的分权（划分职权范围），并强调政府的必要自主权；在党与社会（经济组织、群众团体等等）的关系中也强调和实现必要的分权（划分职权范围），并强调社会的必要自主权。应当看到，邓小平所说的“自主”实际就是“自治”，二者是一个意思。所以，十二大报告、八二宪法、十三大报告等使用“自治”一词，邓小平对此均无异议，他用“自主”而不用“自治”一词，这应该只是个人的语言习惯，并无特殊含义。毫无疑问，使社会拥有必要的自主权，这才能有社会的民主自治与村民的民主自冶。
二是使社会拥有必要的自主权后还要使整个社会生活民主化，在农村就是要实行具有自由竞选性质的真正的民主选举。社会自治并不等于社会的民主自治。中国古代就是县官领导下的乡绅自治。邓小平当然不可能主张恢复乡绅自治。他的唯一方向只能是主张社会的民主自治。1980年8月，邓小平曾经一口气讲了三个民主化，其中之一就是“整个社会生活的民主化”，即党社分开后全部社会生活的民主化。
1987年3月，他又特别强调：“要使人民有更多的民主权利，特别是要给基层、企业、乡村中的农民和其他居民以更多的自主权。”在邓小平的论述中，这种作为“民主权利”的农民的“自主权”，除指“把生产经营的自主权力下放给农民”外，主要是指农民拥有独立自主地选举本村领导人的选举权和被选举权。
邓小平一贯重视农村的基层民主选举。早在抗战时期他就说过：“建设根据地的抗日民主政权，重心应该放在……首先完成村区的民主选举，树立民主政治的基础上。”1962年5月，他又再次强调农村民主选举的重要性，指出：“不管党也好，政也好，根本的问题是选举。拿大队来说，……根本的办法是搞民主。”粉碎“四人帮”后，他在1978年9月再次提出：“一个小的企业，甚至一个生产队，都应该搞好民主管理。我们的生产队为什么不搞民主？队长不合格就淘汰，社员应该有权利，现在有些干部权力大得很，包办选举，几个人说了算。所以现在农村有霸，出霸王。”
值得注意的是，邓小平在此表达了其农村民主选举的概念，这就是“社员…有权利”的民主选举，即农民真正有选举权和被选举权的真正的民主选举，在这种选举中“队长不合格就淘汰”，而不是村干部“包办选举，几个人说了算”的假选举、假民主。这种并非“包办选举”的“民主选举”实际就是自由竞选。邓小平在讲到“政企分开，是经济体制改革，也是政治体制改革”时就曾直接使用过“竞选”一词。他说：中直机关干部可以“到基层竞选厂长、经理，显示自己的本领去嘛！”他所说的农村民主选举当然是指自由竞选，因为当时中国农村自由竞选的唯一障碍是村干部的“包办选举”，只要不搞“包办选举”就会使选举成为自由竞选。
在这里，邓小平还表达了其农村、基层“民主管理”的概念，这就是基于自由竞选的民主管理，而不是基于包办选举的霸王管理。所以，“农村有霸，出霸王”，这就是“不搞民主”的表现。在这种思想背景下，1980年8月，他又说：要“切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督”。这就进一步明确了：“农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。”值得注意的是，邓小平这里讲到的是工人农民“个人的民主权利”。这就是公民权意识，这种讲法很到位，这也是他后来赞成八二宪法把公民权利一章放到国家机构一章前面的思想基础。
以上就是邓小平领导起草八二宪法时竭力推动村民民主自治入宪的思想基础，也是八二宪法第一百一十一条背后的宪法精神。
不搞“村支部领导下的村委会负责制”，真正实行村民自治。在农村通过“党社分开”实现村民自治的一个关键环节是改革党与农村社会组织的关系。在这方面，邓小平的大思路是：在党与各种社会组织之间划分职权范围后，党的基层组织不再对各种社会组织拥有组织领导权。这种思路具体到农村，就是村支部对于村委会、村民大会没有组织上的领导权。在这方面，早在1980年，邓小平就已提出：“要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位。”其中当然也包括认真考虑党在农村的地位。通过这种认真思考，邓小平形成以下三点认识：
一是对于党权给予一般性的重新定位，即“不是党权高于一切”。邓小平指出：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是……党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”“党的组织不是政府，不是国家的权力机关”。后来十二大报告也指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。”这种对于党权的一般定位当然也适用于农村。它意味着，村支部不是一级国家权力机关、不是一级政府组织、不是农村中的生产组织、不是农村中向群众发号施令的权力组织 ，不是农村高于一切的权力、不是农村中高于村民大会和村委会的权力。所以后来的《村民委员会组织法（试行）》未规定村支部的地位，这绝不是偶然疏漏，而是认真贯彻和深刻体现了邓小平理论和八二宪法的基本精神。
二是一般不搞“党组织领导下的负责制”。早在1980年1月，邓小平就根据上述关于党组织和党权的一般性定位，对于“党组织领导下的负责制”这种传统的党的领导方式提出质疑。他说：“关于改善党的领导，现在需要解决的问题很多。比如，我们历来说，工厂要实行党委领导下的厂长负责制；……学校是党委领导下的校长负责制。如果今后继续实行这个制度，那末，工厂的车间是否也要由党总支领导？班组里边是否也要由党支部或者党小组领导？同样，大学的系是否也要由党总支领导？这样是不是有利于工厂和大学的工作？能不能体现党的领导作用？如果这个问题解决得不好，可能损害党的领导，削弱党的领导，而不是加强党的领导。共产党实现领导应该通过什么手段？是用这种组织形式，还是用别的办法……”此后，除军队情况特殊外，上述各领域的“党组织领导下的负责制”的领导方式均被邓小平和中共中央所否定。1980年8月，邓小平提出：“党委领导下的厂长负责制必须取消。”1987年，十三大报告进一步提出：“事业单位中的党组织，也要随着行政首长负责制的推行，逐步转变为起保证监督作用。”不仅如此，在十三大党章关于党的基层组织的基本任务的规定中，也完全没有党的基层组织“领导本单位工作”的规定。在其关于企事业单位基层党组织的任务的规定中，也是规定了它们一般只起“保证监督作用”，只有“尚未实行行政首长负责制的事业单位”的基层党组织才能“领导本单位的工作”，而这又与农村基层党组织毫不相干。
由此可见，在邓小平理论及其导致的富有改革精神的党章规定中已排除“村支部领导下的村委会负责制”这种制度设计和制度安排的任何可能性。在这种背景下，十三大闭幕后不到一个月通过的《村民委员会组织法（试行）》，完全没有提到村支部的地位和作用，更未规定它居于领导地位，实际正是邓小平理论和中央精神所使然，也是贯彻落实八二宪法第一百一十一条的自然结果。
三是改善和加强党对农村的领导。邓小平早在1980年就已提出：“党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样，各级党的组织也是这样。”但这里的“领导人民当家作主”并不意味着农村基层党组织应拥有在组织上领导村委会这种农村自治组织的权力。因为邓小平同时提出：“只有改善党的领导，才能坚持党的领导，加强党的领导。党的各级组织的权力、任务、工作方式都要改善。”而改善党的领导的一个要义就是农村基层党组织不再在村里拥有从组织上领导全村的领导权。
在重新认识和和改善党的领导方面，邓小平有三点认识和主张：首先，“党的领导要体现在制定和实现党的路线、方针、政策上。”党对农村的这种政治领导的典型事例，就是从邓小平时代起，中央每年的1号文件都是关于农村问题的。农村党支部当然没有制定党在农村的路线、方针、政策的权限，也没有以组织手段使之获得实现的权限，但只要中央和省实现了这种领导，那就是实现了党对农村的领导；其次，党的领导要体现在党员的先锋模范作用上。邓小平在否定“党组织领导下的负责制”模式后，随即提出：共产党要“用别的办法，比如共产党员的模范作用”实现领导。“这比东一件事情、西一件事情到处干预好得多，党的威信自然就会提高。”这当然也完全适用于农村；最后，党要管党，这才能保障党员发挥先锋模范作用。这不是削弱党的领导，而是加强党的领导。
农村党员和农民群众的被选举权一律平等。村委会成员是否必须是中共党员？这在制定八二宪法时就有争论，有人担心如果村干部不是党员会不会丧失党的领导？彭真则反问：谁告诉你的，党员一定要选进村委会？党员有的就是脱离群众，甚至欺压老百姓，人家不选你，不选就不选嘛！不管党内党外，只要办事公道，执行党的政策，执行法律，这就体现党的领导。彭真的这一权威回答清楚地表明，宪法第一百一十一条的精神就是农民都有选举权和被选举权，而不是只有农村党员有被选举权。
领导起草八二宪法的邓小平也是这种观点。早在1941年，他说过：“这些同志误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在群众拥护上。把优势建筑在权力上是靠不住的。……过去我们有些高唱优势的同志，认为共产党员占多数了，天下是我们的了，因而可以为所欲为了，于是许多过左的错误由之而生。”1980年开始全面修宪后，他提出：“从基层来说，要下决心改变党员高于一切群众、支部书记高于一切党员的状况。党委不能再包揽、干预一切。……我们不能实行以党治国的办法。……总之，现在愈来愈看得清楚，我们过去的那一套不适应今天和以后的任务，非改不行。”
“不能实行以党治国”，“下决心改变党员高于一切群众的状况”，其中就包括农村党员不能拥有独享被选举权的政治特权，也就是说，在被选举权方面也必须是农村党员和农民群众一律平等。所以，邓小平支持彭真是有其深刻思想基础的。他们共同确定和表达了宪法第一百一十一条的这一宪法精神。
把权力下放给农民，乡镇指导而非领导村委会。相对于各级党政领导机关来说，党与社会之间分权又表现为权力下放，实行基层民主自治。从这个视角看，实现村民自治还有一个关键环节，即以权力下放为原则，正确规范乡镇与村委会的关系。在这方面，如果规定乡镇党和政府领导村委会，那就等于取消了村民自治，村委会也就重新成为一级政府了，政社分开也就重新成为政社合一了。反之，如果规定乡镇党和政府指导村委会，而不是对村委会的选举和决策有决定权，那才能真正实现村民自治。对此，八二宪法规定：“村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”但这并不意味着这种关系可以任意规定。它必须以宪法已规定村民自治为前提，否则就是违宪。
实际上，在邓小平提出全面修宪的同时，他就已阐述权力下放、基层民主自治的原则。他说：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”这里所说的“社会单位”就包括了当时的生产队，也就是后来的村。他对“民主集中制”此前也刚有解释：“民主集中制的中心是民主。”这表明，早在提出全面修宪之初，邓小平就已提出党政领导机关要对农村放权、让农民民主自治的原则。所以，这也是宪法第一百一十一条的立法精神。
但到1987年1月提请审议《村民委员会组织法（草案）》时，却在全国人大上出现了很大争议，焦点就是乡镇政府与村民自治组织到底是什么关系？草案上写的是“指导、支持和帮助”的关系，但多数人反对，主张仍为“领导”关系。这种观点实际就是反对让农民民主自治，仍想居高临下地向农民发号施令。针对这种情况，彭真委员长做了大量耐心细致的思想工作，反复强调：“能不能把村民委员会搞成一级政府？不好。”“村民委员会是基层群众性自治组织，不是基层政权的‘腿’，乡、镇政权同它的关系是指导关系，不是领导关系。”“村委会的性质不能变，这是宪法规定的。坚持自治，凡是村里办的事由村办，不要乡政府插手。”“我们要恢复我们的民主传统，有了事要与群众商量，不要强迫命令。”
在这种背景下，1987年8月，邓小平再次重申和阐述了把权力下放给农民的原则：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。”同年10月，十三大报告也指出：“在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。”11月，体现这一原则的《村民委员会组织法（试行）》终于获得通过。两年后，又出现了一种舆论认为搞村民自治就是搞资产阶级自由化。对此，彭真明确指出：这个村民委员会选举可不是资产阶级自由化，这是我们共产党的群众路线。不仅没有问题，还要大发展。
中国民主化进程的主要起点。邓小平关于中国民主化道路的一个基本设想，就是先推进和实现基层民主化，然后再逐步实现国家民主化。在这方面，早在1980年，他就已提出：“政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利。”当时他还讲到：“有些企业和单位，群众自己选举出的干部，一些毛遂自荐、自告奋勇担任负责工作的干部，很快就作出了成绩，比单是从上面指定的干部合适得多。这样的事实，难道还不能使我们猛省吗？”他并设想：“各企业事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议。……（它们）有权对本单位的重大问题进行讨论，作出决定，有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员，并且逐步实行选举适当范围的领导人。”当前政治体制改革的三个目标之一是“调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。……农村改革是权力下放，城市经济体制改革也要权力下放，下放给企业，下放给基层，同时广泛调动工人和知识分子的积极性，让他们参与管理，实现管理民主化。”
1981年，邓小平在会见美国前总统卡特时又表示：我们将在时机成熟的时候让人民直接选举自己的领导人，这要有一个过程，可能要自下而上一步一步慢慢地来。中国将在21世纪经过半个世纪的努力，最终实行普选。在此问题上，彭真也曾说过：“他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管好一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情”。由此可见，邓小平、彭真把发展基层民主作为中国民主化进程的主要起点，而在基层民主中八亿农民的民主自治又是重中之重。这就是他们在拟定宪法第一百一十一条时认真、执着态度之来源，也是他们力求使之成为民主现实的宪政精神。
【注释】
①④⑦⑨中央文献研究室编：《邓小平年谱（1975～1997）》，北京：中央文献出版社，2004年，第767页，第797页，第811页，第867页，第448页，第379页，第685页，第685页，第668页，第685页，第685页，第685页，第668页，第446页。
②⑥《彭真传》编写组：“彭真在主持起草1982宪法的那些日子里”，《中国人大》，2012年24期。
③《胡乔木书信集》，北京：人民出版社，2002年，第403～405页。
⑤彭真：《关于宪法修改草案的几个问题的报告》（1981年12月19日）。转引自刘荣刚：“彭真与1982年宪法的制定”，《人大研究》2004年第9期。
⑧彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》（1982年4月22日）。
⑩《彭真文选》，北京：人民出版社，1991年，第454页，第609～610页，第608页。
王金红：“邓小平与中国农村村民自治的发展”，《山东科技大学学报》（社会科学版），第6卷第3期，2004年9月。
《邓小平文选》（第1卷），北京：人民出版社，1994年，第10页，第12页，第10页。
中央文献研究室编：《邓小平年谱（1975～1997）》，北京：中央文献出版社，2004年，第685页。其中“我们不能实行以党治国的办法”一句见：吴伟：《中国80年代政治改革的台前幕后》，北京：新世纪出版社，2013年，第332～333页。
《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第328～329页，第328页，第142页，第144页，第329页，第336页，第270页，第270～271页，第328页，第339页，第325页，第340～341页。
《邓小平文选》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第210页，第180页，第192页，第145页，第252页，第180页。
中央文献研究室编：《邓小平年谱（1904～1974）》，北京：中央文献出版社，2009年，第331页。
《邓小平文选》（第1卷），北京：人民出版社，1994年，第321页，第12页。
《十一届三中全会以来党的历次全国人民代表大会中央全会重要文件选编（上）》，北京：中央文献出版社，1997年，第272页。
白益华：“彭真与《村民委员会组织法》的制定”，《百年潮》，2006年第1期。
赵景文：“彭真在制定村民委员会组织法中的卓越贡献”，《人民代表报》，2010年7月1日。
傅洋：“高举宪法，还权于民”，《财经》，2012年12月。
中央社会主义学院教授 王占阳
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