村民自治困境破解
在社会急剧转型期，成长中的村民自治必然会面临诸多困境。因此，克服这些破解困境，推进村民自治的未来发展，需要采取各项必要措施，深化经济社会改革，加快推进民主政治发展。
深化农村土地产权改革。在市场经济条件下，作为生产要素的农村土地是用来从事经营活动的经济资本。农村土地的配置理应遵循市场逻辑由个人或私人部门做出安排，而非按照民主原则由村集体做出决定。村委会既不是独立的市场法人，也不是行政事业机构，仅仅是基层群众性自治组织。由村委会经营、管理村集体所有的土地显然是不符合农村土地的经济属性，也违背市场经济的内在逻辑，更背离作为村民自治组织的社会属性。这种畸形的农村土地产权制度安排带来巨大的“权力寻租”空间，极易诱发村委会侵害农民土地财产权益。目前我国农村土地归集体所有，农村集体土地产权虚化，农民没有完整的土地产权。由于农民缺少完整的土地产权基础，农民在经济上没有独立的主体地位，农民的合法财产权益经常得不到有效保障，村民自治制度就只具形式而无实质。
所以，切实落实村民自治的首要前提是要深入推进农村土地产权改革。通过加强农村土地产权立法，修改完善现有的《土地管理法》、《物权法》等法律法规，保障农民的土地所有权。给予农民完整的土地产权，落实农民在农村集体经济中的主体地位，保障农民经济地位的独立性，从而将经营、管理村集体土地的经济功能从村委会中剥离。村委会回归为真正管理村庄公共事务，提供农村社区公共服务的村民自治组织。
推进农村社区建设。改革开放以来，随着市场经济的发展，传统乡村社会价值规范不断“去魅”，村庄共同体纽带开始松解，农民日渐功利化，村庄内的互惠性合作与集体活动不断减少，村庄认同逐步消弱，村庄共同体趋于解体，乡村社会日趋个体化。同时，由于长期形成的城乡二元化经济发展格局与城镇化进程的快速推进，乡村社会流动性增强，造成大量村庄“生力军”及“精英”外流，加剧村庄“空心化”，造成大量经济社会问题，致使村民自治有名无实。可见，村庄共同体的解体，村民村庄认同的缺失是导致乡村社会个体化的原因。
因此，克服乡村社会的个体化带来的村民自治困境，需要推进农村社区建设，增进村庄认同。在农村社区建设中，要加快农村经济社会发展，加强村庄提供公共福利的能力，提高农民收入水平与生活质量，增强农村社区的凝聚力和村民归属感；加强农村公共服务供给，建立强有力的农村社区服务网络，提供更多农村社区公共服务，采取各种措施解农民之所忧，使村民能够安居乐业，增强村民的安全感，培育起同村庄休戚与共的命运感、认同感和归属感；实现农村社区社会活动经常化和制度化，扩大村民交际范围，增进村民间的交流和互信，形成广泛的社会关系网络，增强村庄认同感。
促进村庄民间社会组织的成长。制止村干部恣意滥用权力，需要对村干部手中的权力进行有效的监督制衡。既然村庄内部难以形成有效的监督制约机制，无法阻止权力的越轨与腐化，那么加强村庄民间社会组织的外部监督制约就显得格外重要。各类村庄民间社会组织能够在村民自治过程中提升农民的行动能力，积极参与村庄公共事务的合作治理，再生产出村庄公共性，设定村庄权力运行边界，实现村庄自治权力监督制衡。目前乡村社会日趋个体化，村庄公共性日渐消解，村庄民间社会组织发育缓慢，甚至停滞。由于村庄民间社会组织的“缺位”，村民自治极易异化为“村委会自治”。
因此，加强权力制约监督，需要大量发展村庄民间社会组织。促进村庄民间社会组织的成长要转变思维模式，认识到村庄民间社会组织不是村民自治的对立面，而是乡村治理的合作伙伴；放松政府规制，简化管理程序，降低准入门槛，提供村庄民间社会组织的成长空间；地方政府或村委会要鼓励扶持村庄民间社会组织发展，推动各种经济合作社、产业协会、农村公益组织以及村民理事会等村庄民间社会组织的成长；搭建民间社会组织活动舞台，发挥农村民间社会组织的利益聚合、诉求表达、权益保障与社会监督等功能。
培育村庄社会资本。村民自治就是村民在村庄共同体内经由深思熟虑与自由选择，采取集体行动，共同参与村庄公共事务，提供村庄公共物品，创造自己的幸福生活的过程。可见，村民自治是一个供给村庄公共产品的集体行动，遵循着集体行动的逻辑。既然村民自治是集体行动，就会存在“集体行动的困境”，无法避免理性村民的“搭便车”与机会主义等行为。在村民自治中，摆脱集体行动的困境，需要建立一套村民自治组织。村民自治组织是经由民主选举产生的。民主选举也是一种集体行动，遵循“集团政治”的逻辑；选举后产生的村委会同样也面临着“委托—代理”的困局。理性的村民通常对民主选举与公共事务保持冷漠与“理性无知”，导致村干部对村委会选举与村庄公共事务的控制。在一个社会资本贫瘠的农村社会中，即使存在程序规范的民主选举，也无力产生出实质性的自治组织，更难以实现村民自治的理想。
因此，落实村民自治，除了认真落实《村委会组织法》，实现民主选举科学化、制度化与规范化之外，关键是要着重培育村庄社会资本。村庄“社会资本”是村民在参与村庄公共事务的集体行动过程中，逐步累积起来的主体间合作性互动网络关系与集体行动规范的资源存量。丰富的村庄社会资本存量能够有效克服集体行动的困境，防止民主选举发生异化。在村民自治实践中，应注重加强农村社会建设，推进农村社区发展，繁荣农村社区文化，开辟村庄公共领域，推动村庄社会组织间交往行动，生产村庄集体价值规范，建构村庄公共性，增进村庄认同，培育村庄社会资本。
建构村“两委”协同合作关系。在村民自治实践中，村党支部与村委会的关系问题关乎“党的领导”与“人民当家作主”原则在农村广大地区能否得到落实，影响着我国基层民主政治建设的进程，更决定着我国村民自治制度的成效。推进村民自治健康发展，需要建构起村“两委”协同合作的良性关系，实现“党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一”。
建构村“两委”良性合作关系，首先需要从法律上明晰界定党支部与村委会的职权范围。“党委的领导，主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻，调动各个方面的积极性”④。村支部主要职权是政治领导，把握总方向，贯彻党的群众路线，巩固党的基层群众基础，而不是事无巨细包办村务管理的具体工作。村委会主要职权是管理村庄具体公共事务，提供村庄必要公共服务，增进村庄社区认同，建设美好家园。其次，增强村党支部的民意强度。可以将竞选制度引入村党支部的组建中，如实行“两票制”，核心是要求由党员选举产生的村党支部成员必须经过村民的信任投票，如果不能获得村民的信任，就需要重新选举村党支部成员。经过村民选举的村党支部获得了“民主”的合法性，在一定程度上，实现了权力授权主体的一致性。如此一来，村党支部与村委会都要直接向村民负责，形成二者之间政治责任的交集，奠定二者协同合作的基础。最后，还需要建立起村“两委”沟通协调机制。在村民自治实践中，客观上存在着两个权力中心，不管在理论上村“两委”多么具有目标指向上的一致性，但在具体的村庄事务治理上，必须建立可行的对话沟通机制，协调村“两委”的关系，形成相关村务治理的共识。
厘定国家行政与村民自治的权界。根据我国《宪法》与《村委会组织法》规定，村民自治组织是我国国家权力体系之外的非行政化的社会自治性组织。凡是村民自治范围内的事务，村庄享有充分的自治权，任何国家行政权力无权干预。可见，村民自治权域与国家行政权域存在一定的权界界分，这也体现出国家与社会在此的二元分离，但是在我国村民自治实践中，乡镇政府却经常非法越界干预村民自治。
因此，防止国家行政权对村民自治的干预，需要厘定国家行政与村民自治的权界，保障村民自治的良性运转。厘定国家行政与村民自治的权界目的在于要求国家行政权与村民自治权遵循各自的逻辑在各自法定空间范围依法运行，防止村民自治权受到非法侵犯。与此同时，也要认识到，尽管国家行政权与村民自治权存在界分，但是二者也存在着一致性的方面。因此行政权与自治权亦存在着彼此支持合作：乡镇政府通过依法保障辖区内村民自治权，获取农民对乡镇政府各项农村工作的支持，从而奠定政府合法性基础；村委会协助乡镇政府落实法定职责，获得乡镇政府的自治指导与各种支持，从而保障村民的各项权益顺利实现。
（作者为华中师范大学政治学研究院教授、博导，华中师范大学政治学研究院博士研究生）
【注释】
①武孝武，唐逸如：“乌坎僵局”，《社会观察》，2013年第4期。
②［美］昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，北京：中国政法大学出版社，1994年，第53页。
③李昌金：“乌坎僵局如何解套？”，《社会观察》，2013年第4期。
④《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第98页。
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